论防止直销公共政策的失效

关键字：公共政策

在直销公共政策系统设计过程中，我们可以通过对可能造成政策系统失效的各种因素进行分析，并绘制逻辑框图，从而预测直销公共政策系统失效原因的各种可能组合方式及其发生的概率。直销公共政策系统容易引起失效的因素有：直销公共政策自身的结构要素、直销公共政策环境与直销公共政策条件、直销公共政策实施组织与人员、直销公共政策实施的技术与手段，等等。从我国的情况看，虽直销公共政策方面没有出现重大失效的问题，但我们认为，在目前中国直销发展还不很十分规范的情势下，防止直销公共政策的失效应该作为中央和省一级政府的一项重要工作。

中国直销公共政策的失效可能会出现以下几种类型：

一、以时间变量作为衡量标尺的直销公共政策失效类型

直销公共政策失效可以分为早期失效、中期失效、后期失效。早期失效是指直销公共政策实施初期即发生的失效，其问题既可能出在直销公共政策的制定方面，也可能出在直销公共政策的执行方面，还可能出在直销公共政策的受体方面。中期失效是指直销公共政策执行到一定阶段发生的失效，其问题可能是直销公共政策本身的短期效应所致，也可能因直销公共政策的老化、疲劳、磨损或执行疲劳所致。后期失效是指直销公共政策实施临近结束时发生的失效，它也是一种退化失效，这种失效是正常的，它表明这一直销公共政策应当让位于新的直销公共政策。直销公共政策退化表明政策已经过时，目标群体已开始设置种种障碍来抵制，直销公共政策资源完全被耗损掉了，因此，直销公共政策退化失效又称直销公共政策耗损失效。我国的直销公共政策曾出现过早期失效和中期失效的现象。比如，直销刚在我国兴起的时候，政策相关一开始出台了鼓励的政策，允许包括安利等企业从事直销。但时间不长政府又出台了“一刀切”的办法禁止任何企业从事直销。当然，政府因传销破坏社会稳定不得不采取这一措施，但作为一项直销公共政策，其从出台从实施结束的时间太短，属于早期失效的类型。

二、以程度变量作为衡量标尺的直销公共政策失效类型

直销公共政策的失效也可以分严重失效、轻度失效、完全失效、部分失效。严重失效又叫致命失效，是直销公共政策本质失效或是直销公共政策失败，它会导致直销公共政策的主体与客体双方的严重损失，甚至引发巨大的社会动荡。直销公共政策的严重失效大多是完全失效，或相当大部分的失效。轻度失效是直销公共政策早期失效或偶然失效的特征，它可能发生在直销公共政策实施的个别环节、个别区域。轻度失效既可以是直销公共政策执行中的失控、失调导致的，还可能是严重失效的初期表现。完全失效与部分失效是从直销公共政策发生作用的整体与部分来说的。完全失效则是直销公共政策实施根本起不到原先设计的作用。完全失效若发生在直销公共政策执行的初期与中期，则说明直销公共政策本身是不科学、不合理的；若发生在直销公共政策实施的后期，则说明直销公共政策的有效期已经结束。部分失效多半发生在一定的范围与环节上，引起的原因既可以是直销公共政策自身的缺陷，也可以是执行中的失误。我国直销公共政策严重失效和完全失效至今还没有出现，但轻度失效和部分失效还的有的。我国出台的《直销管理条例》和《禁止传销条例》中，对多层次直销视为传销加以彻底禁止。但直销市场的实际情况却很少看到单层次直销，包括已经获牌的一些直销企业也没有完全实行单层次直销。这就说明，我国的直销法规作为一项直销公共政策，在执行中也出现了轻度失效或小部分失效的现象。

三、以持续变量作为衡量标尺的政策失效类型

直销公共政策失效还可以分为突变失效、间歇失效、渐变失效。突变失效是指直销公共政策实施中由于某些偶然的因素作用或执行中某些既定因素发生重大改变而导致的政策失效，这种失效是直销公共政策执行的设计中难以预料到的。如果这些偶然因素的作用是暂时的，则可以等其消失后继续恢复直销公共政策的效能，如果这一偶然因素不可能立即消除，则可以通过对直销公共政策的调整来保证政策按原先的设计要求发挥效能。但是如果发生改变的是一些原先政策设计中既定的重要变量，这种突变失效也可能是直销公共政策完全失效的前奏。间歇失效是指影响直销公共政策实施的某些因素周期性起作用而产生的政策失效。导致失效的原因是多方面的，可能是直销公共政策执行中对标准的把握时紧时松，也可能是直销公共政策实施所需要的资源时有时缺等。间歇失效应当抓紧防治，因为多次间歇性失效累加起来，就会出现大的直销公共政策失效。渐变失效是直销公共政策负向功能逐渐增大的失效现象，它是直销公共政策实施中某一类阻碍因素或抵抗力量不断上升的结果。

防止中国直销公共政策的失效，这是关系到直销信息不对称情况改善、中国直销市场失灵现象矫正的重大问题。因此，我们必须把防止中国直销公共政策失效真正列入政府工作的议事日程。

一、防止直销公共政策相关低度化

所谓直销公共政策相关度指的是直销公共政策方案与直销公共政策目标的关联程度。如果直销公共政策方案直接指向直销公共政策目标体系，则称直销公共政策相关高度化；反之，直销公共政策方案与直销公共政策目标体系之间的关系呈现为非对应关系，则称为直销公共政策相关低度化。如果直销公共政策相关度低，政策方案实施后，就不容易甚至不可能达到预期的政策目标，当然也就无法解决政策问题，甚至导致政策失效。所以，我们在直销公共政策制定过程中，一定要使政策方案直接指向政策目标体系，这样，才能真正防止中国直销公共政策相关低度化。我国2005年9月的《直销管理条例》与与原来的草案以及国家以前的政策规定相比，我们认为直销公共政策方案已直接指向了直销公共政策目标体系，严中有宽、紧中有松、规中有避的政策符合国家既放开直销又确保社会稳定的立法初衷，所以有效防止了直销公共政策相关低度化现象的出现。我们建议国家以后提供的直销公共政策也应该运用这一成功经验，切实防止出现直销公共政策相关低度化的问题

二、防止直销公共政策调控疲弱化

所谓直销公共政策调控疲弱化，是指直销公共政策执行主体对政策运行的控制疲软和弱化。主要表现在：一是政策沟通差；二是政策控制力度小。我们在直销公共政策执行中，必须加强政策制定部门与政策执行部门之间、执行机构体系之间、政策执行机构与政策目标团体之间的沟通，如果这些方面的沟通少或虽有沟通却解决不了相互间的矛盾与摩擦，直销公共政策就会因种种内部的冲突而失效。同样，如果执行机构对政策控制的力度不足，直销公共政策执行就会失真、走样、扭曲，同样也会导致政策失效。据我们观察，我国直销法规实施过程中，政策沟通差和政策控制力度小的问题比较突出。比如，我国加大打击传销力度的政策无疑是正确的，但是对什么是真正的传销地方政府往往把握不是十分准确。我们发现，有的直销企业为了更好地贯彻直销法规，对营销模式加以创新，这应该加以鼓励，即使发现有违规应该指导他们加以改进。但是，有些地方的管理部门却不加以实事求是的分析，一律以传销加以论处。这种情况反映了政策沟通能力比较差，应该加以认真改进。另外，政策控制力度小的情况在一些地方也表现得十分突出。在打击传销过程中，少数地方为了当地的“利益”而对传销打击不力，甚至加以保护。在这些地方，打击传销的政策控制力度很小，当中央政府加以干预后才被动开展打传。以上两种情况，都是直销公共政策调控疲弱化的表现，必须加以认真防止。

三、防止直销公共政策效应短期化

直销公共政策效应短期化是指公共直销政策在实施后，只对浅层的政策问题产生暂时影响，未能触及深层的问题，有些现象虽一时得到控制，但随后又会死灰复燃。导致直销公共政策效应短期化的原因很多，主要的有目标与方案设计短期化及政策执行过于表层化等。因此，我们在制定直销公共政策时，千万不能满足于设立一些容易达到的短期目标，政策方案也不能只着眼于实现短期成效，不去研究政策问题中处于深层的矛盾，只图头疼医头，脚疼医脚，做表面文章。因为这样的直销公共政策必然不能真正解决政策问题的。在我国，直销公共政策效应短期化的问题应该说得到了初步解决，但解决得还不够完善。例如，传销为什么如此盛行的深层次问题，政府的政策研究还不够，重视了“打”而忽略了“导”，结果使一些地方的传销始终打不彻底。问题就在于我国打击传销的政策可能只追求了短期成效，而没有从长远政策目标去设计打击传销的公共政策。由于打传公共政策效应短期化，因而对一些传销公司前期的传销行为不能很好地加以制止，等他们传销行为对社会造成了恶劣影响了才加以打击。全国好几起上亿元传销大案的出现，大多是因为政策目标与方案设计短期化及政策执行过于表层化而造成的。这样的教训我们应该很好地记取。

四、防止直销公共政策运行阻隔化

直销公共政策要能发挥效用，必须确保直销公共政策运行畅通无阻。在直销公共政策运行中，容易发生阻隔的现象大多集中在执行阶段。引起直销公共政策实施过程阻隔的因素很多，比如直销公共政策执行的组织不健全、政策投入不到位、政策环境发生变化等。所有这些都会妨碍直销公共政策的贯彻执行。直销公共政策运行阻隔化的情况在我国也是有的。上文提到少数地方的地方保护主义严重，对传销打击不力甚至加发保护，就是直销公共政策运行阻隔化的明显表现。因此，制定出来的直销公共政策再好，再具有科学性、合理性，如果不能真正付诸于实践，直销公共政策的效用还是发挥不出来。对于这一点，必须引起各级政府特别是中央和省一级政府的高度注意。

作者介绍：欧阳文章，中国直销专家委员会专家，《中国直销经济学》著作者