张穹：直销和传销

    职务所系，今年初我牵头审查制定《直销管理条例》和《传销管理条例》。这两个条例都是规范商品流通领域的法规。两个条例同时制定、同时颁布、先后施行，有很深的寓意。

　　国务院制定出台《直销管理条例》（以下简称条例）的原因主要有两个。

    首先，是正确引导和规范我国直销业发展的需要。直销是众多现代经销模式中的一种，这种经销模式可以有效地降低企业的运营成本，对促进就业、促进市场经济条件下商品流通的发展有着积极作用。但是，由于这种经销模式在交易过程中存在很大程度的信息不对称性，直销人员也具有分散性的特点，所以，极容易引发一些不规范，甚至是违法行为的发生，进而损害广大消费者和直销从业人员的切身利益。加之直销这种经营方式进入我国的时间不长，公众对直销的认识也还存在着一定程度的偏差，区别合法直销和非法传销的能力相对薄弱。因此制定一部能够使消费者的权益得到充分保障，既符合我国国情，而又内外一致的直销法规，对直销业正确引导、趋利避害、稳步开放、规范发展，是十分必要的。

其次，是旅行入世承诺的需要。根据入世承诺，我国应当在2004年底取消对外资在无固定地点的批发或零售服务领域设立商业存在方面的限制，并制定与WTO规则和中国入世承诺相符合的关于无固定地点销售的法规。这里所称的“无固定地点销售”，主要形式之一就是直销。作为国际社会间一个负责任的成员，中国政府一向十分注重旅行自己的对外承诺。制定条例正是我们履行上述承诺的一个重要举措。
    在起草审查条例过程中，我们始终坚持了三个指导思想：

    一是，条例的内容要符合WTO的有关规定和我国的入世承诺，刚才讲到，制定条例的原因之一就是要履行我国的入世承诺，因此，条例的内容一定要能够满足我国履行入世承诺的需要，要与WTO规则相一致。为了达到这个目标，我们在起草审查条例的过程中，将条例将要确立的法律制度与WTO规则和我国入世承诺作了逐条比对，在两者不相一致的方面，对条例进行了修改完善。应该说，现在正式公布的条例的有关规定与WTO规则和我国的入世承诺保持了一致。

    二是，坚持从严监管。隐藏性和分散性的特点在直销这种经销模式上表现的十分突出，同时，由于目前我国市场发育还不完善，监管手段也较为落后，群众消费心理尚不成熟，因此，直销过程中很容易出现损害消费者利益的情形。1998年以前传销在我国发展的情况已经证明了这点。有鉴于此，条例对直销业确立了较为严格的监管制度。这一方面有利于保障消费者的合法权益；另一方面，也有利于直销业的发展。严格的监管制度可以尽量减少违法行为的出现，而只有合法经营，直销业的发展才能获得良好的外部环境，从而走上持续、健康的良性发展道路。

    三是，谨慎渐进地开放直销市场。直销用通俗地话来讲，就是以面对面的方式，直接将产品及服务销售给消费者的行为。销售地点通常是在固定营业场所以外的地方，直销员在交易现场对产品作说明或示范。国际上通常将直销分为单层次直销和多层次直销。多层次直销实行复式计酬，即团队计酬。直销条例规定直销企业支付给直销员的报酬只能按照直销员本人直接向最终消费者销售产生的收入计算，禁止了团队计酬。为什么禁止团队计酬，禁止多层次直销，主要因为我国市场经济发展还不成熟，多层次直销容易演变为传销。这是制定《直销管理条例》的艰难之处。对于一切事物，尤其是艰难的事物，人们不应期望播种与收获同时进行，为了使它们逐渐成熟，必须有一个培育的过程。美国是直销的发源地，经过了几十年的摸索和发展，联邦政府没有完整的关于直销的法律，但却于2002年颁布了《反金字塔式促销法》，禁止金字塔式促销计划，连锁信件及相关计划。在其他联邦法律中还规定，直销商进入消费者家庭时必须出示身份证明、消费者在法定期限内可以退货等。此外，绝大多数州制定了反金字塔法，有的州制定了媒介销售法、多层次销售管理法等。这充分说明，直销业的发展必须循序渐进，相关管理、教育、沟通、消费者权益、市场伦理等领域都要有很大发展，法律、政府、行业组织、企业、推销商、消费者等各个环节都要相互协调。
    条例对直销企业的市场准入规定了严格的条件，对直销员的招募培训和直销行为规范作了明确规定，对保障消费者和直销员的合法权益作了科学的制度设计，加大了监管的力度。   

    从世界直销业发展的历史来看，直销活动在其逐步发展的同时，也很快衍生出一些商业欺诈行为，特别是传销、“金字塔诈骗”和“老鼠会”等，严重扰乱了正常的经济秩序。为此，各国政府都在严格规范的前提下开放直销经营活动；同时，通过立法严厉打击利用直销名义进行的欺诈活动。如美国的“禁止金字塔计划”法案、日本的《无限连锁链防止法》、马来西亚的《直销法》等。上世纪90年代初，一些外国直销公司开始进入中国。由于我国正处于社会主义市场经济发展的初级阶段，市场发育程度较低，有关管理法规不够完善，直销逐渐发展成为各种形式的传销活动。一些不法的单位和个人打着“快速致富”的旗号，诱骗群众参与传销，利用虚假宣传、组成封闭人际网络，收取高额入门费等手段敛取钱财，还有一些人利用传销从事迷信、帮会、价格欺诈、推销假冒伪劣产品等违法犯罪活动，不仅干扰了正常的经济秩序，严重损害人民群众的利益，还严重影响了我国的社会稳定。针对上述情况，1998年4月，国务院发出了《国务院关于禁止传销经营活动的通知》（国发【1998】10号，以下简称通知）。通知明确指出，传销经营不符合我国现阶段的国情，已造成严重危害，对传销经营活动必须坚决予以禁止。

    自1998年国务院颁布通知全面禁止传销以来，在国务院的统一部署下，工商、公安等部门认真履行职责，对各种传销活动进行了严厉打击，取得了显著成就，大规模、公开化的传销活动得到了有效遏制。

    近年来，传销进一步发展为以“拉人头”欺诈等为主要形式的违法犯罪活动。为了逃避打击，传销活动也由公开转入地下，采取更为隐蔽、更为恶劣的手段进行不法活动，且近年来有愈演愈烈之势，不仅严重扰乱正常的市场经济秩序，也直接危害人民群众的生命财产安全，破坏社会稳定。传销不仅违反了国务院禁止传销的规定，还伴随传销发生了偷税漏税、制售假冒伪劣商品、走私贩私、非法买卖外汇、非法集资、虚假宣传、侵害消费者权益等大量违法行为，给金融秩序和市场经济秩序造成破坏；传销侵害的多时农民、下岗职工、老年人等社会弱势群体，绝大多数参加者被骗后血本无归，有的甚至生活无着；一些人被骗后走上偷盗、抢劫、械斗、卖淫等违法犯罪的道路，给社会治安带来隐患。

    有鉴于此，为了维护广大人民群众的切身利益和市场经济秩序，国务院要求各级人民政府和执法部门要严格执法，对传销活动一经发现，坚决取缔。为了进一步加大对传销的打击力度，防止欺诈，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护社会主义市场经济秩序，保持社会稳定，构建和谐社会，国务院在颁布《直销管理条例》的同时，也颁布了《禁止传销条例》，从法律上明确禁止任何单位和个人从事传销，并对传销的定义、表现形式、打击传销的工作机制、措施和程序、法律责任等作出了明确规定。   

    国务院法制办在审查制定《直销管理条例》和《禁止传销条例》中广泛听取了各方的意见，如国务院有关部门的意见、地方政府的意见、直销企业的意见，以及专家学者的意见。在法规征询意见的过程中，我们收到了刘忠律师所在的大成律师事务所提交的《立法建议书》以及他们邀请的江平老师、吴敬琏老师共同起草的《中国直销立法关键条款专家意见》。这些建议和意见，对于我们了解市场的现状，了解市场反应都有很大的益处。在直销市场开放的初期，我十分高兴的看到刘忠律师这本专著的出版和发行。
    目前，直销管理的两部法规，《直销管理条例》和《禁止传销条例》都已经颁布，我们认为这仅仅是一个开始，我国直销市场步入法制化道路仍然任重而道远。怎样进一步规范直销行业的发展，打击非法传销行为，是一个需要长期研究的课题。希望广大法律工作者积极深入研究，提出有建设性的意见，更好地维护社会主义市场经济秩序，为建设和谐社会做出积极贡献。

 是以为序。                                                       
                                                           张穹 

                                                      2005年9月16日

    （张穹　国务院法制办副主任，本文来自刘忠著《中国直销立法解读》一书的序言）