20部委紧急调研金融15项 监管格局可能重整

针对15个课题的密集调研和研讨已经展开。“最近加班成了家常便饭，会议非常多。我们都快成了研究机构。”发改委一位副司长告诉本刊记者。

会议提前召开，让各个课题小组的时间甚为紧迫。银监会的一位官员指出，虽然全国金融工作会议召开的具体时间还未最后确定，但各大课题的调研报告要赶在年中完成。而由于所有报告都要跨多部门协调完成，更增加了操作和协调难度。

要完成每个课题报告，一条基本的程序是：各个课题小组除了开工作会之外，还要去外地调研，随后由牵头的部委完成课题报告的初稿，然后针对初稿征求各个部委意见，协调各方声音达成一致观点后形成报告并完成会签。

“如果年中就要出成果，其实现在时间很紧张了。”人民银行相关人士说。

前三次金融会议的“暗示”

历次全国金融工作会议，是中国金融系统最高级别的会议，成为观察中国金融业改革的风向标。

1997年11月，亚洲金融[3.00 -0.66%]危机阴霾未散，危机的爆发暴露出中国金融体系的脆弱性，为防止金融危机在中国发生，进一步深化金融改革和整顿金融秩序、防范和化解金融风险势在必行。由此，国务院首次召开了由各省省委书记、省长和各部部长参加的全国金融工作会议，会议提出用3年左右的时间化解中国的金融风险。

这次会议，首先对金融监管体制进行了大刀阔斧的改革。中央决定撤销中国人民银行省级分行，改为按区域设立9个“大区行”。同时，对银行、信托、证券、保险业实行分业经营、分业监管，证监会和保监会随之成立。

第一次全国金融工作会议后，国务院陆续出台了一系列国有商业银行改革措施：中央财政定向发行2700亿元特别国债，补充四大国有银行资本金；成立了四大资产管理公司，专责处理从四大国有银行剥离出来的不良资产；关闭海南发展银行和广国投；对信托业进行了第五次清理整顿。

经过这次金融改革，中国抵御了亚洲金融危机的冲击，但随着我国2002年成功加入WTO并作出开放金融服务业的承诺，如何保持开放竞争格局下中资行的竞争力，成为推动改革的外部倒逼力。其时，中国四大国有银行呆坏账积重难返，在理论上已经处于破产境地。

为挽救国内金融命脉，2002年2月，第二次全国金融工作会议召开，该此会议决定，对国有独资商业银行实行股份制改造，创造条件上市。并将农信社改革提上重要日程。

本次会议后，中国银监会应运而生，至此，“一行三会”的管理架构搭建完毕。同年，中央汇金投资有限公司诞生，其动用外汇储备注资中国银行[4.13 -1.67%]、建设银行[5.42 -2.34%]和工商银行[4.81 -1.84%]，上述三行陆续登陆完成股改上市。与此同时，在央行发行专项票据和再贷款置换不良资产的前提下，农村信用社改革也在全国范围内展开。

本次改革后，国有商业银行焕发新面貌，但仍处在“形似”而非“神似”的阶段，2007年随着金融业全面对外开放，中国迫切需要进行金融业的再改革。

2007年1月，中央召开第三次全国金融工作会议。当年9月，中国投资有限责任公司在北京成立，注册资本金2000亿美元。彼时，对农业银行的改革也提上了日程，政策性银行改革开始破题，国家开发银行商业化转型之途确定。

本次会议后不久，全球即遭遇了长达2年的金融危机洗礼，中国的金融机构虽受波及有限，但金融危机给予的警示颇可圈点。如何建立宏观审慎监管协调机制、如何加强对“大到不能倒”的机构的监管、如何建立商业银行资本约束机制、如何对金融高管实施正向激励和约束机制等，成为中国金融业面临的新课题。

除了这些新课题外，一些老“顽症”也待求解。如巨灾险的建立、金融监管协调机制、金融国资管理等。中国社科院金融所金融市场研究室副主任尹中立对本刊记者说，“很多老问题都还没解决”，相较于其他经济体制改革，金融改革的一个显著特点是推进速度缓慢，这一是因为专业性强，二是因为牵涉各个部门甚至个人的直接利益、头绪繁多。

一位长期跟踪中国金融改革进程的经济学家对《财经国家周刊》记者表示，中国的金融改革走到今天，可以说比较容易的部分已经动了“大手术”，下一步的改革会涉及到更深层次的机制、体制的问题，继续走下去，会有更大的困难。

监管格局可能重整

这些困难当中，建立“系统性金融风险防范制度”首当其冲。

尹中立认为，在这次新提出课题当中，有几项内容均涉及对国际金融危机的反思和总结，而确立系统性风险防范制度就是一个典型。即：不能只关注单个金融机构的风险防范，还必须从宏观和系统角度防范金融风险。

这对于中国有着现实的意义。从2008年底到2009年底，为确保中央提出的“保增长、扩内需、调结构”的政策目标的完成，央行实行适度宽松的货币政策，2009年新增人民币各项贷款9.59万亿元。巨额信贷背后，贷款集中度问题突出，不仅客户结构，而且期限也高度雷同。

在这种情况下，单纯的针对个体的微观审慎监管已经不能完成对风险的全覆盖，宏观审慎监管提上日程，即更关注金融机构的整体系统性风险。

人民银行金融研究所研究员邹平座认为，目前的监管主要是微观监管，但对整体的系统行风险以及综合经营造成的风险传递，现在还缺乏行之有效的衡量手段。

他建议，通过“一横三纵”的金融监管协调机制检测系统性风险。“一横”是人民银行，由人民银行来直接作为金融监管的协调机构；“三纵”即银监会、证监会和保监会，实施具体的机构监管和业务监管。

但这一框架的实现并不简单，这意味着现有的“一行三会”的监管架构将重新整合。

2003年，伴随着银监会的成立，中国形成了“一行三会”的监管体制，此后为解决监管协调难题设立了不定期的监管协调工作会制度，但这一监管体制在加强监管专业性的同时，产生的弊端亦清晰可见。

随着国内金融综合经营的深化，银行、保险、基金、信托、金融租赁等已经呈现混业格局，一些大型央企亦大量介入金融领域，这对监管协调带来了新的挑战。受制于现有分业监管，往往对于混业风险鞭长莫及。

2007年第三次全国金融工作会议召开前，成立“金融监管协调委员会”以凌驾于“三会”之上的构想曾屡被提及，但最终不了了之。

本次宏观审慎监管，以何载体承担，直接涉及未来的金融监管格局重整。

治本期待

与上述改革难题并行，中国银行业公司治理结构改革是另一块“硬骨头”。

金融危机带来的另一个深刻教训是，金融机构短期化的激励必然会引致过度的风险。如何能够通过完善其治理结构来达到“治本”之目的，是此次由银监会领衔的金融机构公司治理的课题小组的重要目的。

加强中国银行业的公司治理结构、转换经营机制，把他们培养成真正的商业化的公司，是多年金融改革的重中之重，但目前中国国有银行的现状显然没有达到改革者的初衷。

中国金融机构虽然已经按照现代企业制度的要求，建立了股东大会、董事会和监事会，但风险和内控部门在金融机构中仍然显得相对弱势，普遍来看，金融机构的自我约束机制都不够强。同时，金融机构往往过于做大贷款规模来创造效益，而创新不足。

突出的表现是，改革十多年来，中资商业银行的资产规模翻了几番，但中间业务所占比重却提高缓慢。在去年天量信贷的情况下，银行公司治理缺陷更加突出。

随着9.59万亿天量信贷的投放，银行资本金缺口也水涨船高。高资本消耗的规模发展之路，已经让商业银行的可持续发展广受资本束缚。

“如何去完善金融机构的治理结构，是摆在全世界监管者面前最大的难题。” 尹中立说。

另外，在本轮课题调研中，加强金融监管干部队伍建设首度被提出。随着金融业的迅速发展，金融市场的广度和深度都与日俱增的情况之下，金融监管的队伍能不能跟得上市场的成长、能不能在找到金融创新和风险之间的平衡，还有待进一步检验。

邹平座认为，金融业的发展必须要以严格监管为前提。在金融发展的现阶段，应该强化监管而不是放松监管，科学的监管是金融创新的前提。但现在一定程度上存在监管脱节，而监管空白和监管交叉并存，没有达到现代金融业监管的要求。

“现在市场培养出来的人和监管机构培养出来的人在某些方面差别越来越大。这种差距的拉开，很可能成为监管当局面临的一个新的挑战”。他表示。

资料链接

历次全国金融工作会议内容概览

第一次(1997年11月17日至11月19日)

时逢亚洲金融危机爆发

银行业改革内容：

中央财政定向发行2700亿元特别国债，补充四大国有银行资本金；将13939亿元银行不良资产剥离给新成立的四家资产管理公司；以及取消贷款规模，实行资产负债比例管理等重要改革措施。

金融监管改革内容：

对金融业实行分业监管，成立了证监会、保监会，分别负责证券业和保险业的监管，人民银行专司对银行业、信托业的监管；另外对人民银行自身机构进行了改革，原有的省分行被撤销，改成9个大区行，货币政策独立性得到了加强。

第二次(2002年2月5日至7日)

我国刚刚成功加入WTO并作出开放金融服务业的承诺

银行业改革内容：

组建中央汇金投资有限责任公司主导中国银行业的重组上市。快速推进新一轮国有商业银行改革，中国工商银行、中国建设银行、中国银行在股份制改革与海外上市项目的实施上得到了一系列关键政策支持。

金融监管改革内容：

撤消中央金融工委，成立银监会，并成立国有银行改革领导小组，酝酿、统筹、部署国有银行改革方案，会议还做出了改革农信社的决定，为此后农信社改革的全面铺开确立了“因地制宜，分类指导”的指导方针

第三次(2007年1月19日至20日)

近五年来，金融体制改革的各项工作获得了重大进展，国有商业银行重组上市日渐完成，证券市场结构性问题最终得到解决，保险投资领域大幅放开，利率市场化、外汇体制改革亦取得了长足进步。

银行业改革内容：

继续深化国有银行改革，加快转变经营机制，深化分支机构和基层改革。

推进中国农业银行股份制改革，强化为“三农”服务的市场定位和责任。

按照分类指导、“一行一策”的原则，推进政策性银行改革。

首先推进国家开发银行改革，全面推行商业化运作。

金融监管改革内容：

加快农村金融改革发展，适度调整和放宽农村地区金融机构准入政策，积极培育多种形式的小额信贷组织。

加快发展债券市场，扩大企业债券发行规模，大力发展公司债券。

进一步推进保险业改革发展，拓宽保险服务领域，提高保险服务水平。稳步推进利率市场化改革。

进一步完善人民币汇率形成机制，加强外汇储备经营管理，成立中国投资公司，由财政部发行特别国债，注资两千亿美元，专司外汇储备的投资管理。

完善金融分业监管体制机制，加强监管协调配合。