中央暗收政府投资 民生投入侧重欠发达地区
发布: 2010-04-20 10:55:31 作者: 霍侃 王长勇 冯哲 来源: 新世纪
财政刺激力度趋弱，人们很可能在“不经意”间经历财政刺激政策退出的过程。
经济回升向好势头得以巩固，给决策者提供了应对财政金融潜在风险的余地。
事实上，以政府投资为主的财政刺激政策已显淡出之意。中央预算内投资下达节奏放慢，为中央投资提供配套的地方政府债券至今尚未开始发行，可视为财政政策扩张力度减弱的信号。
“刺激差不多结束了。”一位外资银行驻中国的研究部主管向本刊记者表示，目前中国的财政政策边际刺激效果已很微弱。
对于首季增长11.9%的中国经济，这可能不是坏消息。然而，危机期间，中国大规模政府投资主导的刺激政策，其直接后果是2009年大量投资项目在全国各地密集上马。这意味着刺激政策退出不可戛然而止，而应为本轮扩张平滑收尾做好铺垫。
中央投资暗收
“加强政府投资管理，从严控制新开工项目。”4月14日的国务院常务会议对投资政策的态度，继续传递出政府投资逐步弱化的信号。
这也在一季度的数据中得到体现。今年前三个月，城镇固定资产投资同比增长26.4%，增速比去年同期回落2.2个百分点。中央投资增速回落尤其明显，一季度仅增长9.1%，远低于去年同期30.4 %的增速。
新项目开工开始踩刹车。今年前三个月，新开工项目计划总投资约3万亿元，同比增34.5%，与去年同期87.7%高增长下的“大干快上”景象迥异。
汇丰银行中国区首席经济学家屈宏斌告诉本刊记者，“4万亿”刺激政策，财政政策起主导作用，货币政策为辅。减少或放缓中央和地方政府的新开工项目，是未来刺激政策能否逐步退出、缓解过热风险的关键。从资金来源的细微变化，亦可看出中央投资暗收之意。一季度，4.81万亿元城镇固定资产投资到位资金中，国家预算内资金1914亿元，同比增25.3%，占比3.98%。而去年同期，国家预算内投资同比增长104.70%，占比4.41%，所占比重为近年来最高。
投资增长曲线高低起伏的背后，是国家发改委下达中央预算内投资的节奏明显放缓，且结构发生明显调整。
2010年是“4万亿”经济刺激计划实施的第二年，两年共计1.18万亿元的新增中央投资中，今年需安排5722亿元。
一季度中央投资的下达与危机期间有所不同，直至3月下旬才开始陆续下达地方。目前，国家发改委尚未公布中央预算内投资下达的总体情况，仅公布了下达十大重点节能工程中央预算内投资22.28亿元。
本刊记者从多个地方发改委了解到，3月下旬开始，国家发改委陆续下达了廉租房、水利工程、污水垃圾处理设施建设等民生工程和公益性项目的投资。比如，甘肃省发改委投资处官员告诉本刊记者，甘肃已经争取到新建廉租房中央预算内投资13.36亿元，投资总量和项目建设规模均比去年有较大幅度的增加，除此之外“还没有其他领域的中央投资”。
重庆、青海、河北也分别申请到新建廉租房中央预算内投资14.92亿元、12.88亿元和7.87亿元。
天津市发改委投资处负责人告诉本刊记者，廉租房建设投资中央“不给天津，东部地区都不给”，天津只有林业、安全饮水、卫生院、社区文化和农业等少量投资。
安徽省经济信息中心预测处分析一季度经济形势时指出，由于今年中央投资下拨节奏放慢，民生、科技等一些第三产业领域投资增速出现较大幅度放缓。今年前两个月，安徽省固定资产投资增长34.9%，增幅同比回落3.4个百分点，第三产业投资增速同比回落9.2个百分点。
资金闸门收紧
虽然项目新开工正在降温，但在2009年的项目上马高潮之后，今年政府投资事实上从“主动扩张”转向“被动续建”，后续资金需求依然不小。
一季度，施工项目15.37万个，计划总投资27.96万亿元，同比增长30.4%，仍为近年同期高位。决策层也深知，一季度经济快速增长“较大程度上还是政策刺激的结果”。
国家发改委财金司司长徐林对本刊记者说，很多项目正在进行，配套压力还是很大。
此外，中央主动调控的同时，地方投资冲动依然强劲。据本刊记者统计，21个将2010年地区生产总值增长目标定在10%以上的省份，都列出了长长的投资计划和拟开工项目名单。
各省公布的投资增长目标中，东北和西部地区明显高于东部沿海，黑龙江省的投资增速目标最高，为35%，广西、吉林、陕西、甘肃四省区为30%，只有少数省份预期目标低于20%。
3月下旬，湖北省发改委提出的12万亿元投资计划，令各方震惊。安信证券首席经学家高善文认为，尽管总量层面的投资恢复仍不明显，然而零碎的证据似乎暗示，部分地区的地方政府投资出现了较明显的加速。中央投资的项目续建和地方新增投资，对资金的胃口都不小。然而，今年多个资金源头的闸门都已收紧。2009年，银行信贷、地方政府债和城投债支撑了投资的空前高涨。目前，这三个管道都趋收紧。
年初，国务院确定全年新增银行贷款7.5万亿元的目标。从一季度的信贷投放看，按月按季控制贷款规模基本得到严格执行。
瑞士信贷中国研究主管陈昌华测算，今年7.5万亿元的信贷规模中，约有4万亿元至5万亿元需贷给已开工的续建项目，其他项目仅有2万多亿元，“银根非常紧张”。
而且，2009年激增的地方融资平台贷款，今年成为严格控制的对象。一位地方银监局负责人告诉本刊记者，银行已经限制了对地方融资平台的贷款额度，而且现在不能给总的授信额度，必须贷给具体的建设单位，“但符合贷款条件的建设单位不多。”
地方政府需承担为中央投资配套资金的主角，但地方财政也捉襟见肘。河北省财政厅厅长齐守印此前接受本刊记者采访时称，2010年该省财政收支情况并不乐观，“矛盾将比2009年更尖锐。”
简单几个数字可以说明问题。2010年河北省各部门申请由2010年一般预算安排的支出需求共计415.3亿元，是省级一般预算实际可调剂财力的1.7倍。其中，政策性增支134.8亿元，为新增可调剂财力的16倍。
“哪里来钱呢？”齐守印认为，2010年中央投资项目的地方政府配套情况“也不会怎么改善”。
众所周知，目前中国的地方财政收入依赖土地收入。2009年，全国国有土地使用权出让金收入1.27万亿元，同比增长43.5%。2010年中央预算安排中，国有土地使用权出让收入为1.37万亿元。为遏制房价过快上涨，连续出台的收缩房贷等政策，将使这部分收入存有变数。
财政部代理发行的地方债，其指定用途是提供配套资金。2010年，地方债的总规模仍为2000亿元，各省能分得几十亿元不等，这对于地方大量的配套资金缺口，无异于杯水车薪。
至4月中旬，地方债发行仍未启动。4月9日，财政部组织承销团召开地方政府债券和国债发行工作会议。而去年3月27日，首期地方债已公开招标。
财政部一位官员告诉本刊记者，今年2000亿元的地方债已经分配到各省，“但目前不能透露具体分配方案和数额。”
本刊记者获悉，湖北省拟发行地方债86亿元，高于去年的81亿元；河北省拟发行69亿元，比去年多9亿元；财政部核定甘肃发行地方债55亿元，比去年少10亿元。
海南今年拟发地方债也低于去年的29亿元，为25亿元。海南省财政厅办公室相关负责人说，“什么时候发还不清楚，还在走省人大的程序。”
江苏省财政厅相关官员接受本刊记者采访时称，“数额是中央定的，还没到发行程序，还要走省人大审议预算调整的程序。”
2010年地方债的使用范围和管理办法也面临调整。去年，财政部制定了《2009年地方政府债券预算管理办法》，规定地方债期限三年，使用范围主要是社会事业基础设施和涉及民生的项目建设与配套。
上述财政部官员透露，今年的管理办法“有变化，还在完善之中”。
本刊记者了解到，今年地方债将分为三年和五年两种期限，资金将重点用于完成在建项目，严格控制用于新上项目，且必须优先保障2010年及2009年后两批中央扩大内需项目地方配套，确保不留缺口。
去年在刺激政策执行中扮演重要角色的城投债，今年发行前景尚不明朗。一位2009年负责城投债承销发行的券商人士告诉本刊记者，已经转向股票承销，因为今年城投债少了很多，主要是“发改委卡得更严，机构买的也谨慎了”，而且地方债存量较大。
国家发改委财金司司长徐林说，城投公司发债是合规性审查，不是总量控制的概念。按今年政府工作报告的要求，还要进一步扩大企业债券发行规模。但由于对地方政府债务的担忧，对投融资平台融资有一些新的考虑。“几种力量混杂在一起，不好说。”比较明确的一点是，“过去由政府信用支撑的债不能发了。”
2009年，地方融资平台发行的城投债(包括企业债、中期票据和短期融资券)共计约1800亿元。
城投公司融资的核心是依靠土地财政。地方政府向融资平台注入土地，城投公司再以土地使用权为抵押获得贷款、发行债券，且土地使用权的杠杆效应在抵押质押中多次放大。
国土资源部公布的数据显示，2009年，仅全国84个重点城市抵押土地面积就净增5.1万公顷，抵押贷款净增7749亿元，比上年分别增长35.5%和59.7%。
2009年新增土地抵押贷款率为50%，风险尚在可控范围之内。但国土资源部调控和监测司司长刘随臣提醒，要警惕土地抵押贷款风险。目前，中央和地方已经意识到这点。4月13日，湖北银监局提出，禁止开发商用土地做抵押品获得贷款。如果其他省份也逐步禁止土地抵押贷款，将会对城投公司融资带来实质影响。
平滑收尾求解
从风险防范的角度，收紧信贷和严格把关城投债，无疑都是正确的。但另一层担忧是，这种环境下，是否会出现地方融资平台资金链断裂、在建项目难以为继的风险？宏观调控的最终目的，还是为此轮财政扩张政策尽早平滑收尾做好铺垫。
财政部财政科学研究所所长贾康认为，财政政策退出，很可能是与1998 年应对亚洲金融[3.00 -0.66%]危机成功之后相仿的“淡出”方式，即低调处理，扩张力度渐降，使社会各方在“不经意”间经历政府政策“退出”的过程。
具体而言，可以从国债结构和投资方向的调整开始。贾康建议，2010年可按实际需要适当减发长期建设国债，而流动性较强的中短期国债要重点发展，而且国债应首先支持已开工项目的续建，严格控制新项目建设。
地方财政有限的资源分配也可以更加优化。“想办的事情太多，得按照轻重缓急、比较效益高低，对各种支出‘排队’，先保证重要的、紧急的、比较效益高的，其他的往后排。”齐守印说。
2010年，河北省级支出预算安排，将摒弃原来侧重增量调整、存量基本不动的预算平衡办法，实行比较彻底的零基预算，即打破各类口各部门原有“基数”，严格遵循优先保工资、保社会保障、保基本运转、保中央和省委省政府决策部署落实的顺序。
此外，地方政府举债也需要进一步梳理规范。目前，对地方政府融资有几种思路：财政部倾向于以省为单位发政府债券，控制地方投融资平台融资；央行认为，应该发规范的市政债；发改委则希望规范发展城投债。
从2009年的情况看，如果完全用省级政府债券替代地方投融资平台，省级政府每年发行两三万亿元的债才够用，而且需要按各省的债务情况进行信用评级，作为债券定价依据。
目前看来，省级政府尚不具备这样大规模发债的条件。2009年，地方政府债发行才迈出第一步，而且是以中央政府信用为基础，由财政部代理发行，并代理还本付息。
根据4月9日公布的《财政部代理发行2010年地方政府债券招投标和考核规则的通知》，今年地方债发行中，地方信用差异进一步被“抹平”。去年，前九期地方债是各省单独发行，4月23日开始打包发行，但也会在招标之前公布“发债包”中各省债券的规模。
根据2010年的新规则，如果多个省份地方债合并招标发行，招投标和债权托管选择结束后，财政部才会通知各中标承销团成员向各省份应缴发行款数额。这一定程度上意味着，地方债发行的透明度打了折扣，且各省自身的债务信用差异基本由中央债信替代。
徐林认为，由省政府发债、再往下分的方式，交易成本较高，由于很多项目是市县执行的，分配并非完全按照明确的量化标准，容易出现“拍脑袋”决策。
“一刀切”地限制地方融资平台并不是明智的选择。贾康一直主张对地方融资机制进行正确引导。他建议，地方融资平台的发展中，可以探索通过使用国债资金注资入股地方性企业集团，形成或增加其资本金，进而吸引银行贷款或发行债券融资，发挥财政政策应追求的“乘数效应”。
徐林认为，要规范地方融资平台发展，今年首先应该做的是，建立地方债务风险管理的系统，在摸清各省存量债务的基础上，明确规定债务风险率(地方政府累计债务除以地方政府综合财政收入)，并建立“还旧借新”的机制，把债务余额控制在一定水平上。
“对于中国，我觉得债务风险率定150%比较合适。”徐林说，这样，在建项目的资金就有了保障，债务风险也不会放大，它就能延续下去。
此外，中央和地方投资项目也需要作出调整。陈昌华认为，今年全年贷款几乎难以控制在7.5万亿元，“每一年贷款都超过，今年为什么例外？”要做到这一点，不仅需要停止上新项目，可能还要把老项目延期，如果做不到砍项目，起码做到拖项目。
