国家工商总局局长周伯华谈工商行政管理机关30年改革发展

    今年是改革开放30周年，也是工商行政管理机关恢复建制30周年。1978年9月25日，工商行政管理局恢复建立。30年来，伴随着波澜壮阔的改革开放进程，工商行政管理机关在推动市场发展，规范市场秩序，促进经济繁荣等方面取得重要成绩，也在工商行政管理体制机制创立与自身建设方面获得重大突破，本报记者就此采访了国家工商总局局长周伯华。

2008年9月12日，周伯华局长来到位于海拔4300米的西藏江孜县工商局看望干部

    记者：30年来，中国特色的社会主义市场经济理论有一个逐步发展完善的过程，工商行政管理理论是如何不断针对新情况、新问题，确定职能定位、工作目标等带根本性、方向性、全局性重大理论问题的？

    周伯华：这是一个非常重要的问题。工商行政管理理论的核心问题是正确认识和处理履行市场监管职责与促进经济社会发展的关系。改革开放之初，我们提出，市场监管要做到管而不死、活而不乱、放而有度。仅仅认识到市场监管要宽严适度，这是工商行政管理理论探索的起步。党的十四大以后，我们提出，要寓服务于监管之中，在监管中体现良好服务，在服务中依法加强监管，进一步从认识上和实践中解决了在监管中要体现服务的问题，这是工商行政管理理论探索的深化。党的十六大特别是近两年来，我们明确提出，工商行政管理机关要努力做到监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法的“四个统一”。“四个统一”的提出，把加强监管与促进发展、服务大局、消费维权、依法行政有机地统一了起来，科学回答了工商行政管理机关的职能定位、根本目的、基本要求等重大问题，做到了动机与效果、手段与目的、工作出发点与落脚点的统一，是在工商行政管理工作中全面落实科学发展观的具体体现，把工商行政管理理论探索提到了新境界、推上了新高度。要做到“四个统一”，就要积极推进“四化”建设(即制度化、规范化、程序化、法治化建设)，努力实现“四高”

    目标(即建设高素质的队伍、运用高科技的手段、实现高效能的监管、达到高质量的服务)。因此，以“四个统一”为主体，以“四化”建设和“四高”目标为补充，标志着适应社会主义市场经济监管的工商行政管理理论基本形成，为工商行政管理事业的长远发展夯实了理论基础。

    记者：市场经济是法制经济，要履行市场监管职责，就离不开建章立制，依法行政。您如何评价30年来工商行政管理机关在法律法规建立完善方面取得的进步？

    周伯华：可以毫不夸张地说，30年来工商行政管理机关在法制建设、依法行政方面取得了重大进展，基本建立了适应社会主义市场经济监管的工商行政管理法律法规。目前，工商行政管理机关基本形成了以《公司法》、《反不正当竞争法》、《反垄断法》、《消费者权益保护法》、《广告法》、《商标法》等法律及一大批行政法规、规章为主体的比较健全的工商行政管理法律法规。现行有效的法律法规中，共有100部法律和203部行政法规赋予工商行政管理部门监管执法职责，国家工商总局单独制定和与有关部门联合制定的部门规章有104部。这些法律法规和规章，以规范市场主体行为、规范市场交易行为、规范市场竞争行为、规范市场监管行为为主要内容，以维护市场经济秩序为宗旨，为工商行政管理机关依法行政提供了比较完备的法律依据。同时，工商行政管理机关的执法监督工作大大加强，执法水平明显提高；法制宣传工作扎实开展，良好的执法环境正在形成。

    记者：健全完善工商行政管理体制机制，是提高市场监管执法效能的重要保障。30年来，体制机制建设成效体现在哪些方面？

    周伯华：经过30年一系列改革创新举措，我们基本建立了适应社会主义市场经济监管的工商行政管理体制机制。主要体现在7个方面：一是历经6次机构改革“三定”，逐步确立了工商行政管理机关市场监管和行政执法的职能定位，实现了工商行政管理职能的历史性转变，形成了从总局到基层工商所五级贯通、运转协调的分层管理体制，建立了布局合理、管理规范的基层监管执法体系。二是按照建设法治政府、服务政府、责任政府、效能政府的要求，深化行政管理体制改革，切实转变政府职能，加快了法治工商、信用工商、信息工商建设的步伐。三是实行了市场办管脱钩，实现了“运动员”与“裁判员”分离，促进了严格执法、公正执法。四是实行了省以下工商行政管理机关垂直管理，增强了执法的统一性、权威性和有效性。五是实现了国家工商总局机构升格，进一步提高了执法权威。六是锐意改革、开拓创新，在全系统推进了企业信用分类监管、个体工商户信用分类监管、商品交易市场信用分类监管、商品市场准入制度、12315行政执法体系建设等一系列行之有效的市场监管制度改革。七是充分应用现代信息技术，改进了监管执法手段。

    记者：自身建设是否过硬，是否有一支高素质干部队伍，很大程度上决定着事业的成败。您对工商行政管理干部队伍状况自信吗？

    周伯华：建设一支高素质的干部队伍，是工商行政管理机关履行市场监管执法职责的重要组织保障。30年来，工商行政管理队伍不断发展壮大，人员整体素质明显提高，基本建立了适应社会主义市场经济监管的工商行政管理干部队伍。1978年工商行政管理系统恢复建制时，全系统仅有10万余人。1995年国务院核定工商所36万行政编制，结束了基层工商所长期缺编、少编的历史，是工商所人员列入公务员序列的历史性举措。多年来，通过坚持不懈强化教育培训，大力加强党风廉政建设，工商行政管理干部队伍的政治素质明显提高，业务能力明显增强，工作作风明显改进，执法形象明显改善，在人民群众心目中的地位不断提升。目前全系统公务员队伍共有40余万人，已成为维护市场秩序的坚强卫士、促进改革发展的重要力量。

    编者按：今年是改革开放30周年，同时也是工商行政管理机关恢复建制30周年。三十年来，工商行政管理部门在发展的每一个阶段，都紧紧围绕党和政府的中心工作，在党中央、国务院的正确领导下，坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，及时转变职能，开拓创新，较好地履行了职责。

    公平交易

    公平交易执法是工商机关的基本职能。30年来，工商机关在查处经济违法违章案件、严厉打击扰乱社会经济秩序行为，维护公平竞争市场秩序和反限制竞争及反垄断方面做了大量工作，切实维护了公平竞争市场秩序。

    公平交易局局长宁望鲁介绍说，有3部法律法规伴随着工商部门维护公平交易市场秩序工作，不断提升执法水平，分别是1987年国务院颁布的《投机倒把行政处罚暂行条例》、1993年实施的《中华人民共和国反不正当竞争法》及今年出台的《反垄断法》。

    1978年，我国出现了生产迅速发展，市场日益繁荣兴旺的喜人景象，但一些地方的供不应求现象随之出现，一些单位和个人乘机大搞走私贩私等投机倒把活动。1987年国务院颁布的《投机倒把行政处罚暂行条例》和1990年经国务院批准发布的《投机倒把行政处罚暂行条例施行细则》就是在这种背景下实施的，它成为工商行政管理机关开展打击走私贩私工作的重要法规依据，有力的维护了公平交易的市场秩序。

    随着改革的不断深入，1993年12月1日《中华人民共和国反不正当竞争法》正式施行。近15年来，这部法律对建立和维护社会主义市场经济秩序，保护经营者和消费者的合法权益，发挥了重要作用，而且在整治商业贿赂、虚假宣传等多个方面都发挥了积极的作用。据统计，1993年12月至2008年6月，全国共查处不正当竞争案件39.3万件，案件总值347.4亿元，罚没金额56.26亿元。

    自1999年起，工商部门在全国范围内开展了整治公用企业等垄断性行业限制竞争行为以及滥用行政权力限制竞争行为的专项整治工作。2003年以后，各级工商机关竞争执法网络基本建立，有效遏止了公用企业等垄断性行业的限制竞争行为，进一步规范了公用企业等垄断性行业的经营行为，宣传了国家有关反垄断法律、法规，增强了垄断性行业企业的法律意识，为更好地贯彻于2008年8月1日实施的《反垄断法》奠定了坚实的基础。

    直销监管

    2006年2月，国家工商总局增设直销监管局，主要职责是研究拟定直销监管和禁止传销的具体措施、办法；承担监督管理直销企业和直销员及其直销活动工作；查处违法直销和传销大案要案；承担协调相关方面开展打击传销联合行动工作。

    “事实上，针对传销这种严重扰乱市场经济秩序的行为”，直销监管局副局长邰展说：“工商部门早在1998年开始，就成为打击传销的重要力量，2005年，《禁止传销条例》和《直销管理条例》的颁布，更是成为打击传销提供了强大的法律武器。”

    经过多年的努力，在抓整治、抓教育、抓长效这三管齐下的措施下，全国打击传销工作取得了阶段性成效。据统计，1998年以来，全国工商系统共查处传销案件近2.04万件，捣毁取缔传销窝点12.94万个，教育遣散传销人员283.08万人。传销相对集中地区传销活动反复的势头基本得到遏制，其他地区传销活动得到有效控制，社会公众防范意识和企业守法意识有了新的提高。传销活动屡禁不止、屡打不绝的局面，逐步得到扭转。

    在直销管理方面，直销企业监管制度体系已初步形成，监管方式不断创新。各级工商机关从经营范围的变更登记、开展直销活动、招募、直销培训、计酬、报备披露、制度建设、退换货制度八个方面做好直销监管工作，以确保直销员和消费者的合法权益。

    消费维权

    说起消费维护，很多人都会想到“12315”这个举报电话。其实，在这一根电话线后面，连接的是工商部门维护消费者权益的一张网。

    中共中央、国务院对消费者权益保护工作非常重视。1994年，《消费者权益保护法》颁布；1998年，国务院在机构改革中批准国家工商局增设了消费者权益保护司；2001年，国家工商总局机构升格为正部级过程中，国务院又将“消费者权益保护司”改名为“消费者权益保护局”，为有效履行消费者权益保护职责提供了有力的组织保证。

    1999年3月15日，国家工商局将全国消费者投诉、举报服务专用电话号码统一为12315。2000年9月，国家工商局制定下发了《关于进一步规范工商行政管理机关12315消费者申诉举报工作的意见》，进一步推进规范化建设。截至2002年底，全国31个省区市均开通了12315消费者申诉举报服务电话，逐步建立健全指挥灵敏、反应快速、处理及时，执法到位的消费者申诉、举报服务网络。

    12315行政执法体系建设是工商行政管理机关为了切实解决人民群众最关心、最直接、最现实的问题推出的一项重要举措，也是市场监管和消费维权体制机制的重大创新。它是以消费者权益保护工作为切入点，以现代信息技术手段为依托，在12315消费者申诉举报电话基础上，构建以行政执法、行业自律、社会监督为一体的工作机制，其工作不仅覆盖了消费者维权，也涉及商标专用权保护、流通领域食品安全监管、广告监管、维护公平竞争等市场监管体系的其他方面。

    值得一提的是，长期以来，工商部门一直把流通领域食品的专项整治作为市场秩序整治的重要部分。将问题食品阻止在上市销售之前，是维护食品安全的关键一步。为了找到切实可行的工作模式，各地工商机关想出了很多办法。索证索票是建立质量追溯体系的基础，是监管流通领域产品质量和食品安全的行之有效的方法。

    “放心示范店”是工商机关强化对重点食品质量监测的缩影。近年来，各级工商部门通过建立和落实进货查验、索证索票、购销台账等制度，确保入市产品质量合格；积极引导食品批发和零售市场与农产品、水产品、畜产品养殖、种植基地及加工包装食品的重点企业实行“场厂挂钩”、“场地挂钩”等协议准入制度；积极推进有条件的商场、超市、大中型批发市场、集贸市场设立检测室或检测工作台，开展质量自检，完善内部质量监控体系；积极指导经营者在经营场所和服务场所广泛建立消费者投诉站(点)。通过这些措施，工商部门构筑起食品安全的天网。

    规范市场

    工商行政管理部门是市场监管和行政执法部门，市场监管是重要任务，行政执法是基本手段。

    市场规范管理司司长王晋杰说，市场规范管理是指国家利用行政手段对商品流通活动进行监督和管理，市场监管是经济监管执法工作，具有很强的政治性和政策性，这是有别于工商机关其他业务的特点。它包含了很多内容，例如红盾护农行动、发展农村经纪人、汽车市场监管，成品油市场专项整治，成品油市场监管、重要农产品市场的监管等等。

    工商机关的市场监管工作，随着各个时期政治经济任务的不同，市场监管任务也随之发生变化。1978年党的十一届三中全会以后，工商行政管理机关积极支持商品生产，促进商品流通，协调经济关系，市场监管工作出现了前所未有的局面。特别是党的十四大确立了发展社会主义市场经济的目标，市场配置资源的作用得到充分发挥，生产资料市场、生产要素市场、文化市场迅速发展，市场监管的任务就确定为在培育、发展、完善市场体系的同时，规范市场交易行为，维护市场经济秩序。

    近年来，工商部门采取了卓有成效的措施，为社会主义市场经济健康发展服务。以农资市场监管为例，2004年开始，国家工商总局将工商行政管理机关开展的农资打假工作命名为“红盾护农”行动，把“红盾护农”行动作为工商行政管理机关促进新农村建设的重要抓手。工商行政管理系统在全国开展了以农资打假为重点的“红盾护农”行动，进一步规范农资经营主体，监管农资经营行为，强化农资商品质量监测，严查违法经营行为，农资市场秩序明显好于往年，农民对农资质量和市场监管的满意率显著提高，“红盾护农”行动取得了明显成效。据统计，自2004年开展红盾护农行动以来，全国工商机关共检查各类农资市场16.7万家(次)，检查农资经营户82万户(次)，取缔无照经营2.9万户，查处农资违法案件15.3万件，受理农资投诉7.3万件，为农民挽回经济损失27.9亿元。

    企业注册

    企业登记管理从工商机关恢复建制之初就是工商部门职能的重要内容之一，是工商行政管理机关履行职能、服务社会的窗口，是政府对经济社会规范管理的基础性工作。

    改革开放以来，企业登记管理工作的定位和职能不断丰富发展，从恢复建立之初的便于政府归口管理和提供统计数据，逐步转变到把好市场主体准入、严格市场主体退出，保护企业和社会公众的合法权益，服务经济社会又好又快发展，做到了监管与发展、监管与服务、监管与维权、监管与执法的“四个统一”。

    对企业的登记管理是伴随着改革开放的进程逐步恢复的。1979年6月，工商门会同公安等有关部门对旅店业、旧货业、印铸刻字业和修理业等4种特种行业进行登记发照工作；1979年12月，对工业企业进行全面登记；2004年7月1日，《行政许可法》实施，规定企业登记属于依申请的行政许可行为，对提交材料齐全、符合法定形式的申请，实行当场登记，在登记制度和服务理念方面实现了重大改变。截至2008年6月底，全国实有内资企业902.2万户。

    为了进一步加强对企业的监督管理，工商机关一直在探索更为行之有效的监督检查制度和案件查处制度。以上海市工商局为例，工商系统的一线执法人员才3000余人，而该市共有各类企业及其分支机构60余万户，执法人员通过实施企业信用分类监管，将企业登记信息和各类监管信息集中有效地进行整合，为依法监管提供了可靠的依据，方便了工商机关根据企业不同的信用等级，实施不同的监管措施，提高了执法效能。

    目前，企业信用分类监管制度已初步确立，正在发挥着越来越重要的作用。截至2007年底，全国基本实现了五级联网和企业基础信息共享，总局通过联网共拥有888.9万户企业的基本信息和475.8万户注销企业的基本信息。

    外资登记

    1980年4月28，北京航空食品有限公司收到了国家工商行政管理总局发出的核准中外合资经营企业开业通知书，成为国内第一家外资企业，由此也拉开了中国改革开放吸引外资的序幕。

    30年间，我国政府对吸收外资工作高度重视，出台了一系列促进和规范外商投资企业发展的法律法规，形成了一整套的外商投资企业法律法规体系。

    为了迎接新的对外开放的形势，加强外商投资企业登记管理力度和工作水平，党中央、国务院于2001年决定成立国家工商总局外商投资企业注册局。

    近几年，根据国家宏观控政策和我国外商投资企业发展的实际情况，外商投资企业注册局不断完善登记管理手段，推进制度化、规范化、程序化、法制化建设。

    2005年，外资登记管理数据监测分析系统建设工作全面启动。2006年，外商投资企业注册局组织开发了全国外商投资企业网上年检软件系统，实现了全国外资企业年检统一门户、统一标准、统一软件、统一申报。2007年，外商投资企业注册局采取有力措施开展外资企业出资催缴工作。全国外资企业网上年检参检率达到79.6%，年检合格率超过80%。年检期间，全国外资登记机关向外商投资企业进行行政提示1.7万次，

    广告监管

    上世纪80年代初，国外一些品牌的广告开始在中国街头出现，但是也有不小的争议。日本精工表当时在北京站出站口设立了第一块标牌广告，并有标语：欢迎您到北京来。谁知，一位归国华侨给全国人大写信，很尖锐地问：“我还在中国的土地上吗？精工表凭什么欢迎我到北京？”

    今天，广告丰富着生活的色彩。从拒绝、疑惑到接受，对广告的认可过程反映了人们对市场经济认识的不断深化。三十年来，广告监管通过依法规范促进了广告业的繁荣和健康发展。1980年，国务院决定，由工商行政管理部门统一管理广告，加强广告法制建设，加大广告管理力度。从此，在历次政府机构改革中，工商机关作为广告监管机关，一直独立承担着广告监督管理的职能。各级工商行政管理机关密切关注广告市场的发展动向，不断创新监管机制，使广告管理工作逐步走向规范化、制度化、程序化、法治化，有效地维护了国家利益、社会公共利益和消费者的合法权益。

    从1982年开始，在加强日常监督管理工作的基础上，对广告市场出现的问题进行集中清理、专项整治，成为工商行政管理部门净化广告市场秩序常抓不懈的重要内容。以2008年为例，各级工商行政管理机关继续把药品、医疗、保健食品、化妆品、美容服务等广告作为整治重点，坚持、完善综合治理机制，巩固、扩大专项整治成果。截至6月底，全国工商系统全年共查处广告违法案件20281件，有力地打击了虚假违法广告，维护了群众的切身利益。

    非公经济

    我国个体私营经济发展与改革开放同步。1979年3月，国家工商行政管理局召开全国工商行政管理局长会议，提出恢复和发展个体经济。随后，国务院批转了《关于全国工商行政管理局长会议的报告》，这是党中央、国务院批准的第一个有关个体经济的报告。

    30年来，个体私营经济对我国经济社会持续、稳定和健康发展做出了巨大的贡献，到2008年6月底，全国登记个体工商户2759.1万户，从业人员5609.4万人，资金数额8051.6亿元；登记私营企业623.9万户，从业人员7697.1万人，注册资本金107504.6亿元。个体私营经济已成为我国经济发展的生力军，对于推动经济增长、增加财政收入、活跃城乡市场、方便群众生活、促进社会就业，构建和谐社会都具有十分重要的意义。

    2007年10月，党的十七大报告指出，坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局。推进公平准入，改善融资条件，破除体制障碍，促进个体、私营经济和中小企业发展。我国个体私营经济必将迎来又一个全面发展的大好时机，个体私营经济的明天会更加美好。

    商标战略

    十一届三中全会以后，我国开始实行对内搞活、对外开放的方针政策，并于1979年11月恢复全国商标统一注册。

    经过30年的努力，我国的商标注册申请量连年攀升。国家工商总局商标局副巡视员郭连连近日介绍说，我国的商标注册申请量增长非常快，从2002年开始，每年都是以10万件的速度往上增长，最高的2006年达到76万件，2007年稍有下降，但也达到了70万件。我国的商标注册申请量已经连续6年居世界第一。

    全社会商标意识的不断提高，得益于我国商标战略的实施。各级工商机关不断加强商标法律的宣传，不断拓展商标监管的内涵和外延。从加强对企业商标工作，到商标监管进入各类市场；从对商品商标监管的不断规范，到对服务商标、集体商标、证明商标、特殊标志进行注册和保护，并逐步加强对商标印制的监管，进而不断加大对驰名商标的行政保护力度。

    1983年3月1日起施行的《商标法》，不仅开辟了我国知识产权立法的先河，更成为我国商标法律体系的奠基石和商标事业的重要里程碑。随后，国务院颁布《商标法实施细则》(2002年修改为《商标法实施条例》)，国家工商总局又接连制定并出台了《驰名商标认定和保护规定》、《集体商标、证明商标注册和管理办法》、《马德里商标国际注册实施办法》等一系列规章，一个相对完备的商标法律法规体系初步建立，为商标战略保驾护航。