论政府对直销市场的强制干预

   直销经济和传统经济不同，传销和各种诈骗活动很有可能随时发生在其间。因此，在政府对直销市场适度干预的同时，必要时要进行强制干预。本文认为，直销市场失灵情况十分严重和传销活动十分猖獗是政府强制干预直销市场的必要前提；以人为本、依法行政、讲求效率是政府强制干预直销市场的基本原则；行政立法、行政指导、行政合同以及行政检查是政府强制干预直销市场的主要手段。

    关键词　直销市场；强制干预；必要前提；基本原则；主要手段

    政府对直销市场失灵进行适度干预这是应该的，但是，有的时候光是适度干预还是解决不了根本问题。因为直销经济和传统经济不同，传销和各种诈骗活动很有可能随时发生在其间。因此，在政府对直销市场适度干预的同时，在必要时要进行强制干预。

    一、政府强制干预直销市场的必要前提

    政府对直销市场的性干预不是随便什么时候都可以发生的，必须要有必要的前提条件。什么是政府对直销市场强制干预的必要前提呢？笔者认为，发生以下两种情况，政府就可以对直销市场加以强制干预了：

    （一）直销市场失灵情况十分严重

    市场调节这只"看不见的手"有其能，也有其不能。一方面，市场经济是人类迄今为止最具效率和活力的经济运行机制和资源配置手段，它具有任何其他机制和手段不可替代的功能优势，但是另一方面，市场经济也有其局限性，完全摒弃政府干预的市场调节会使其缺陷大于优势，导致直销市场失灵，因而必须借助政府这只"看得见的手"来纠补直销市场的失灵。因此，在直销市场失灵十分严重的情况下，政府就应该对直销市场加以强制性干预。

一是当直销市场影响国民经济综合平衡和稳定协调发展时要加以强制干预。市场调节实现的经济均衡是一种事后调节并通过分散决策而完成的均衡，它往往具有相当程度的自发性和盲目性，由此产生周期性的经济波动和经济总量的失衡。因此，当直销市场影响国民经济综合平衡和稳定发展的时候，政府对直销市场的干预不能只是采取一般性的措施，应当实行强制性干预。

二是当自由放任的市场竞争最终走向垄断时要加以强制干预。因为生产的边际成本决定市场价格，生产成本的水平使直销市场主体在直销市场竞争中处于不同地位，进而导致某些处于有利形势的直销企业逐渐占据垄断地位。同时为了获得规模经济效益，一些直销市场主体往往通过联合、合并、兼并的手段，形成对市场的垄断，从而导致对市场竞争机制的扭曲，使其不能发挥自发而有效的调控功能。这个时候如果政府不加以强制性干预，中国的直销市场就会出现寡头垄断，对中国直销经济的协调和发展形成很大的冲击。

三是当市场机制无法补偿和纠正经济外在效应时要加以强制干预。所谓外在效应，按照经济学家贝格、费舍尔等人的看法，是指"单个的生产决策或消费决策直接地影响了他人的生产或消费，其过程不是通过市场"。也就是说，外在效应是独立于直销市场机制之外的客观存在，它不能通过直销市场机制自动消弱或消除，往往需要借助直销市场机制之外的力量予以校正和弥补。显然，经济外在效应意味着有些直销市场主体可以无偿地取得外部经济性，而有些当事人蒙受外部不经济性造成的损失却得不到补偿。这个时候，政府就要对直销市场加以强制性干预了。不然的话，一些直销企业就会蒙骗直销产品消费者，消费者的利益就不能得到有效保护。

   （二）传销活动十分猖獗

    我国虽然有《禁止传销条例》的出台和实施，但是，传销是不会从我国直销市场上自动退出的。从目前的情况看，传销的种类有以下几种：经营者通过发展人员、组织网络从事无店铺经营活动，参加者之间上线从下线的经营业绩中计提报酬；参加者通过缴纳入门费或以认购产品（含服务）的方式取得加入、介绍或发展他人加入的资格，并以此获取回报；先参加者从发展的下线成员所缴纳的费用中获取收益，且收益数额由其加入所谓先后顺序决定；组织者的收益主要来自参加者缴纳的入门费或以认购产品等方式变相交纳的费用；组织者利用后参加者所缴纳的部分费用支付先参加者的报酬维持运作；其他打着"双赢制"、"电脑排网"、"框架营销"等旗号，或假借"专卖""代理""网络营销""特许加盟"等名义，或采取会员卡、储蓄卡、彩票、职业培训等手段发展人员、组织网络从事传销和变相传销活动。这几年，全国工商行政管理机关严厉打击传销和变相传销违法活动，规模化、公开化的传销活动已得到有效遏制，但地下传销活动十分隐秘且猖獗。当前传销和变相传销活动的性质已经转变为"拉人头"欺诈活动，实质上已构成了刑事犯罪。传销网络完全依靠下线人员缴纳的金钱维系运作，与各国普遍禁止的"金字塔"欺诈如出一辙。近几年，参与传销和变相传销的人员大多来自于农村或经济欠发达地区，知识层次相对较低。但近期一些在校学生，应届毕业生，退伍军人参与传销和变相传销的情况日益增多。此外，利用互联网从事传销和变相传销的行为日益突出。非法组织利用互联网发布信息，介绍传销方法，收取高额入门费，组织传销网络。此类违法行为发展速度快，传播范围广，具有很大的欺骗性和社会危害性，给打击传销和变相传销工作带来了新的困难。在这样的情况下，政府对直销市场的强制性干预就显得十分必要。这方面的强制性干预，主要体现在如下重点：

    一是继续将打击传销和变相传销列为各级工商行政管理机关的工作重点，常抓不懈。针对重点地区、重点人群的问题，特别是当前学生、复转军人受骗参与传销活动增多的新情况，会同公安、教育等有关部门进行研究和布置。切实加强对诱骗学生、复转军人等群体参与传销和变相传销案件的打击、防范工作，深挖传销和变相传销组织，严惩组织者和骨干分子。

    二是进一步狠抓大要案件。工商要与公安等有关部门协调配合，查处一批社会影响大、涉案地区广、严重危害社会稳定的传销案件和诱骗在校学生参与传销的案件，严惩组织者和骨干人员，震慑违法分子；对从事传销和变相传销的企业坚决予以取缔。

    三是通过电视、广播、报刊、网站等多种形式，广泛宣传国家打击传销和变相传销的法律法规及有关政策，使广大群众知法、懂法、守法，营造良好的社会环境；宣传执法机关打击非法传销取得的成果，公布大要案件，震慑违法犯罪分子，狠狠打击传销和变相传销活动。

    二、政府强制干预直销市场的基本原则

    政府对直销市场进行强制干预，要坚持以下原则：

   （一）以人为本原则
    明确提出"坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观"，是以胡锦涛同志为总书记的党中央对改革开放和社会主义现代化建设指导思想的新发展。以人为本这一思想体现了马克思主义的原理，植根于中国优秀传统文化的土壤，反映了当今时代发展的要求，凸现了中国特色社会主义的发展理念、执政理念和价值观念。什么是以人为本？以人为本，就是要把人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，把人民群众作为推动历史前进的主体，不断满足人的多方面需要和实现人的全面发展。

    因此，政府对直销市场进行强制管理一定要体现以人为本的原则。人是直销活动最重要的资源，在对直销市场进行强制管理中切忌"民可使由之，不可使知之"。坚持以人为本的原则，主要表现在两个层面：一是以自然人为本，二是以社会法人为本。在对直销市场进行强制干预的过程中，我们一定要做到既要以自然人为本，也要以社会法人为本。以自然人为本，就是政府对直销市场进行强制干预，目的是为了保护广大消费者的利益。一旦直销市场失灵，受害的首当其冲的是广大直销产品消费者，如果政府不对其实行强制干预，那么广大消费者的利益就不能得到有效保护。因此，政府对直销市场进行强制干预，首先要坚持以自然人为本的原则。直销企业是社会法人。政府对直销市场进行强制干预，也要以社会法人为本。直销市场失灵，直销企业也是受害者。比如，如果直销市场上传销十分猖獗，直销企业就要受到传销的冲击，影响其发展。此时的政府的强制干预，就是为了保护直销企业的切身利益。因此，以社会法人为本，也是政府强制干预直销市场以人为本的重要内容。

   （二）依法行政原则

    依法行政是正在推进政治体制改革的中国对政府行政机关提出的一项基本要求，也是新时期中国政府行为的基本方式和准则。《行政许可法》的核心即是使政府的权利和职能限定在有效地提供优质的公共服务产品、创造有利于市场经济发展的法治环境上。我们要求政府对直销市场的强制干预，就是体现了依法行政的原则。

    规范政府机构及其职能是政府对直销市场实行强制干预的重要环节。中国对直销进行管理的部门是国家工商和商务两家行政单位。为了更好地实施对直销市场的强制干预，国家工商和商务部门必须要做到政府机构职能法定化和工作职能的切实转变，保证对直销市场强制干预的职能仅仅限于法律所赋予的决策、执行和监督职能的范畴。

    对直销市场的强制干预所体现的依法行政原则，实际上是由法律优先原则和法律保留原则两部分组成的。法律优先原则，直观的意义是，在对直销实行强制干预时，法律对行政权处于优先的地位。实质的意义是指，在对直销实行强制干预时，行政机关应受既存法律的约束，不能采取与法律相抵触的行政措施。从这个意义上说，法律优先原则是无条件、无限制地适用于政府对直销市场进行强制干预的行政活动。法律保留原则的基本涵义是，行政机关只有得到法律的授权才能进行对直销市场的强制干预活动。法律优先仅仅是消极地要求国家工商、商务部门按照现存法律对直销市场进行强制干预，而法律保留则是国家工商、商务部门积极地要求进行对直销市场强制干预的内在动力。

   （三）讲求效率原则

    行政效率是行政管理活动中的行政产出与行政投入的比率。提高效率的根本途径就是精兵简政和改进行政手段。精兵即精简机构和人员（尤其是官员）；简政就是要优化职能，同时规范行政程序和方法；改进行政手段就是要实现办公自动化。提高对直销市场强制干预的行政效率，是工商、商务行政管理的重要目标。因此，我们在对直销市场进行强制干预过程中，一定要体现讲求效率的原则。

    提高对直销市场强制干预的行政效率，需从加强行政权力监督入手。行政效率与行政权力存在着密切关系，二者密不可分。行政效率的内容，就其本质而言，是对行政权力的运行方向和运行时效进行有效控制的反映。行政效率通常是指行政管理活动中单位时间内消耗了一定成本之后取得的效果。行政效果具有极强的方向性，具有正、负值之分。只有在行政效果是正值的前提下，追求行政时效才有意义；一旦行政效果成为负值，追求行政时效就成为南辕北辙的行为。因此，在行政效率中，行政效果及其正负值就成为极为重要的内容。而行政效果中的正负值结果，正是行政权力的运行存在两个相反方向的产物。这就告诉我们：要想提高对直销市场强制干预的行政效率，就必须首先从对行政权力的运行监督入手，加强对行政权力及其全部运行过程的制约，这是保证对直销市场强制干预的行政效果保持正值，进而提高整个直销行政效率的重要途径。

    要通过监督行政权力的授权环节，保证对直销市场强制干预的行政效率。行政权力的授权环节包括行政首长的产生、机构设置、人员编制等，毫无疑问，这些环节必然涉及到行政管理中的投入成本和投入质量。在行政效率的分子式中，单位时间和成本消耗是分母，因此，花费的时间越少，消耗的成本越低，取得的分值越大，就表明行政效率越高。反之，则行政效率越低。成本消耗包括了国家为某项行政管理所实际投入的人力、物力和财力。在对直销市场进行强制干预前，一般首先要产生行政首长。通过合法性监督和民主性监督，把对直销市场采取强制干预的行政权力，真正授予具有较高政治素质、道德素质和行政能力素质的人手中。机构设置是使行政权力得以有效运行的组织保证，也是全面影响行政效率的成本、时间、效果等要素的重要一环。因此，对进行直销市场强制干预的机构设置实施监督，既是合理授权的环节，又是节约行政管理成本和时间，提高行政效果质量的首要前提。行政人员是行政管理的权力主体和运作者，是提高行政效率的力量源泉。要从实际需要出发，既考虑强制干预直销市场的任务程度，也要考虑强制干预直销市场的人员素质，尽量做到节约人力投入和经费投入。