直销监管，温和沟通与强制并行

  规范和发展是相互依赖的共生关系，直销监管永远是一个历久弥新的话题。监管者之“痛”与社会之“痛”多有不同，那么在监管过程中，政府职能部门如何发挥监管职能？企业如何在现行法制条件下运作？政府监管与直销企业的双刃剑该如何寻求一个平衡点？ 

    2006年3月，原国家工商总局法规司副司长张辉，成为中国直销监管局局长。中国直销监管局的神秘面纱至此被掀开，作为政府与直销企业间的桥梁开始承载历史赋予的使命。
    中国直销监管局是一个正厅级、隶属于国家工商总局的单列部门。2005年9月份，为了配合监管，同时替代原来的打传办，国家工商总局拟成立一个类似直销监管局的独立机构。2005年年底，该机构编制正式获批，各省工商部门也积极筹建相应组织，直到今年正式成立。
    据了解，张辉女士在国家工商总局供职多年，曾经参与直销立法。由于中国直销监管局将承担直销市场的监督管理职能，可以说是直销大军头上的一把利剑。
    据悉，该局目前下设三个处室，分别是打击传销处、调查研究处和直销指导处等部门。可见，其职能范围将打击传销和支持直销产业作为工作之重，限制与鼓励相结合，较之以前的打传办更加系统和完善。

监管者之“痛”


    从上个世纪90年代初雅芳进入中国开始，直销业在中国生根发芽，对于这个新兴的事物中国政府无管理经验，基本采取放任的态度，结果行业出现了十分混乱的局面，随后政府有了一些规范来进行约束，根据这10几年来，工商总局关于直销颁布的系列文件，我们可以感觉出直销监管一路走来的艰辛之路。
    1993年，非法传销引起的纠纷，被传媒从正反两个方面不断曝光，1994年8月11日国家工商局颁布233号《关于制止多层次传销活动违法行为的通告》；1994年9月2日再次颁发240号《关于查处多层次传销活动中违法行为的通知》，由此，传销在中国进入第一个平静期；1995年随着传销狂热再次操起，内地市场开始出现失控。同年9月22日，国务院办公厅发出《关于停止发展多层次传销企业的通知》，以对国内再次过热的传销进行规范限制。随后不久，国家工商局制定了《关于审查清理多层次传销企业的实施办法》，其中规定了多层次传销企业必须具备的10个条件；1996年4月国家首次批准了41家企业可以开展多层次传销业务；1997年1月10日，国家工商局颁布了中国传销业第一部法规——《传销管理办法》。   
    1998年4月18日，国务院颁布《关于禁止传销经营活动的通知》（国发[1998]10号），对传销活动加以全面禁止。4月28日，国家工商行政管理局颁布了《关于贯彻落实国务院关于禁止传销经营活动的通知》。6月18日，国家外经贸部、国内贸易局和国家工商局颁布《关于外商投资传销企业转变销售方式有关问题的通知》（外经贸资发[1998]455号），批准雅芳、安利、玫琳凯等10家外资直销公司转型经营；9月20日，国家工商行政管理局颁布了《关于加强电视直销广告管理的通知》。
    1999年1月，国家工商行政管理局发布了《关于转型为店铺销售并雇佣推销员的原外商投资企业非雇用推销员分公司登记的通知》。2000年2月，国务院发布了《国务院办公厅转发工商局等部门关于严厉打击传销和变相传销等非法经营活动意见的通知》（国办发[2000]55号）。2001年10月，国务院又发布了《国务院办公厅关于开展严厉打击传销专项整治行动的通知》（国办发[2001]80号）。2002年2月4日，国家外经贸部、国内贸易局和国家工商局颁布《关于<关于外资投资传销企业转变销售方式有关问题的通知>执行中有关问题的规定》(工商字[2002]31号)。
    2005年9月2日，《直销管理条例》正式出台。与其相关的一些配套法规正在制定中。
    据法律界人士表示，我国2004年以前已出台的直销法规和规章带有明显的特点。其一，法规和部门规章多数是针对市场中出现的问题出台的，在一定期间内对于规范直销的发展起到了一些作用。但总体上看当时缺乏系统的法律框架设计和制度性安排。其二，已出台的法规和规章多数是过渡性的规定，变动频繁。仅在1994年到1998年，就先后出台了若干直销法规和部门规章，对直销活动的政策从“制止”到“停止”到最后“禁止”。其三，原已出台的法规和规章对于打击非法传销活动缺乏较为完善的法律依据，使执法部门在执法过程中遇到较大困难。
    这次政府单独成立直销监管局，可见对于严格执法的决心。直销监管是否真的能规避行业的一些违规操作？中国直销监管局具体从何处入手进行市场监管？不同的直销企业在政府监管下又该如何调整自己的发展战略？

监管部门，温和与强制并行


    直销作为一种特殊的销售方式，有着与众不同的销售特点，而这些特点也将给政府监管带来新的问题。比如，经销商数目庞大且分散，在直销的开展过程中，会举办难以计数的大会小会，按规定经销商的培训超过一定人数要报批，但经销商的培训经常是随机的，在很多人多年的直销历程中，也并没有报批的习惯，政府对这种不大不小规模的培训的监管可以说无处下手。
    再比如，有关法律规定了信息披露制度，然而，政府人力有限，信息披露在很大程度上无法做到事无巨细，而企业是不可能情愿在透明状态下经营的，尤其是对于产品质量、利益总额等敏感事物，企业很难做到真正的完全透明。因此，政府在信息披露方面的监管也是一大难题。这就要求相关的政府监管部门依照立法的原则、宗旨，结合实际情况更加注重日常监管。
    所谓职能管理部门对直销行业的监管指的是在中国直销行业的发展过程中，政府相关部门对直销行业的整体运行状况所进行的宏观管理、指导和监督等各项工作。其目的是为了保证直销行业在发展过程中保持很健康的运营发展方向，建设整个行业发展的共同良性秩序，培育行业发展的良好环境，与企业进行温和沟通共同促进行业发展。
    为了加强对直销业的监管，防止以直销为掩护进行各种违法行为，直销管理条例专设一章，明确了工商行政管理部门实施日常监督管理可以采取的手段和措施。根据条例规定，工商行政管理部门在进行现场检查时，可以采取进入企业、询问当事人以及查阅、复制、查封、扣押有关材料和非法财物等措施。同时，为了及时查处直销活动中的违法行为，防止直销演变为多层次传销，条例还规定，工商行政管理部门发现企业有涉嫌违反本条例的行为，可以责令其暂时停止经营活动。为保证管理相对人的合法权益，条例对工商行政管理部门采取上述监管手段和措施的程序，都作了明确而严格的规定。作为法规的权威性由此可见一斑。
    监管工作不是对单个直销企业发展过程中所出现问题的管理，而是对整个中国直销行业在发展过程中所出现的普遍性问题的管理，所以这种管理是全局性的，是对整个行业发展的技术标准的制定及其组织执行。政府职能管理部门对直销行业的监管工作不是一段时期内的突击性工作，而是伴随着中国直销行业的发展过程中动态战略。据工商管理部门人士预计，在监管过程中，政府职能部门会在以下几个方面进行有效监管。
    把好直销企业市场准入关。在注册登记时要严格按照注册条件审查企业是否具有市场主体资格，不符合直销条件的企业、分支机构和服务网点不准进入市场，加强对直销企业市场资格准入审查工作。
    加强对直销企业、分支机构和服务网点的监管。主要监管直销企业、分支机构及服务网点在经营过程中，是否采用“金字塔计划”、是否以认购商品等方式变相交纳费用。
    对直销企业、分支机构直销员的招募和培训进行事先申报。直销企业、分支机构的直销员业务培训应该事先向辖区工商行政管理部门申报，申报内容包括授课人员的资格、培训时间、地点、参加对象、人数、费用等。直销企业培训直销员队伍的活动在过去曾出现过许多非法现象，特别是一些培训机构或人员利用培训的机会进行失实信息，也出现过一些邪教组织渗透到培训活动中去，造成社会市场秩序混乱。
    监督直销企业履行退货制度情况，切实维护直销员和消费者的合法权益，发现和打击非法传销行为。退货制度是直销的共同制度，直销是将优质产品直接销售给消费者，直销企业的退货保障政策可以保护推销员免受经济上的损失；而非法传销是基本依赖于拉人头，通过收取各种所谓的入会费来达到非法集资的目的。如果需要交纳高额的入会费或认购相当金额的货品，如果收入主要来自介绍他人入会抽取的佣金而非销售货品的利润和业绩奖金，如果公司总灌输短期赚大钱的理念，如果公司不接受退货或退货期限极短，那么这家公司就很可能是一家非法的传销公司。
    这些措施的具体执行从监管局下设的三个处室也可看出其职能方向。即使有了良好的法律法规，还需要良好的执法能力。市场上一直有个说法，非法传销与直销仅仅一线之隔，非法传销已经越来越善于通过伪装给自己披上合法的外衣。能否很好地对市场实行有效的监管，这是对广大基层执法人员的考验。各地政府主管部门工作人员特别是基层管理人员是否具备足够的素质仍令人担忧。有人担心有的基层执法人员对直销的认识还不够深入，判断能力尚嫌不足，难免有滥杀无辜或纵容非法的现象，因此对执法人员的教育培训，是规范直销市场，进行有效监管的首要之务。

直销企业如何在现行法规下进行市场化操作


    全面推进直销企业的诚信建设，为社会公众创建安全的消费环境，这是对直销企业监管的指导思想。直销企业的发展中涉及到的最大问题是诚信问题。为了推进直销企业的诚信建设，树立全新的行业形象，政府有关部门需要在监管模式上下功夫。对直销企业的有效监管，打击金字塔欺诈是重点。而在现行法规条件下，直销企业如何操作才能适应变化了的法规环境呢？
    企业最重要的是应当在法的框架内经营和运作。“依法”和“守法”本身就是自律行为的一种重要体现，它也是衡量企业自律经营的重要尺度。直销企业要自觉遵从社会道德的约束，不做任何有损国家、社会和消费者利益的事，并自觉接受政府部门、行业协会、社会舆论和广大消费者的监督。
    企业文化在创新发展上应该有新思路。内资企业在学习外资企业的经营模式中，不应当将与中国的道德相冲突的外国的道德作为自律标准。直销企业应当健全内部的规章制度和行为准则，并以此作为自律经营的行动指南。直销企业不应当仅仅把传统的道德规范作为自律的标准，还应当在此基础上有所提升，不断向上拓展，改革创新，以一种全球化的战略来思考自己企业的发展，甚至整个行业的发展。
    直销企业还应当把自律经营落到实处。也就是说需要在营销组合的各个方面、直销活动中的各个环节中体现出来，全面提高直销企业道德水准和整体服务水平，直销经营要强调经济效益和社会效益的统一。直销企业应当把自律经营作为一项重要的管理内容来抓。对于可能发生问题的一些重点部门、重要经营领域，要及时出台针对性的管理和规范措施。

后记：
    法律的建立使直销经营者有了遵循自律的准绳，使执法者有法可依，执法有据，可以及时地打击直销违法现象，也可相应减少直销违法行为。正如中国古代法家商鞅在《商君书·去强》中所言：“兴国行罚，民利且畏……，以刑去刑，国治。” 
    直销监管作为法律与市场主体中的双刃剑，完全贴切中国古语中所言：催邪辅正，去伪存真。只有清除直销中的违法现象，才能保证正当直销的良好生存和健康发展，才能促进直销行业的不断发展。直销监管，任重而道远！