中国政府直销监管行为扫描

    仅有十余年历史的中国直销业风雨坎坷，由浑沌状态发展到雏形初现。目前虽然不能完全说中国直销监管已经走向正轨，最起码，法制化后已经出现了比较清晰的脉络。现在要为中国直销监管的历史做个总结显然过早，不过，能在这个阶段做个梳理，也可以对未来提供一个借鉴。 

浑沌状态 

    中国直销活动始于上世纪90年代初，直销网络主要由海外直销公司直销商发展而起，由于当时中国大部分人不太了解直销是什么，因此也没有引起各界注意。 

    但是，逐渐有些人开始利用直销作为销售非法进口品的手段，甚至还出现有人假借直销之名拉人头等现象，媒体开始大肆负面报道，政府因此也引起了注意。 

    在1993年到1995年之间，单北京地区就召开了不少于5次直销研讨会。1993年11月召开了第一次直销研讨会，其主题是“直销引入与发展”，当时有30多人参加了会议，地方媒体和中国台湾地区直销企业的行政人员参与了这次会议。不久后的第二次研讨会上很大一部分成员仍然是中国台湾地区的直销企业。两次会议都深入讨论了直销进入中国是一种不可避免的自然结果。 

    而真正意义上有中国政府介入的则是1994年7月的第三次研讨会，这次的主题是“多层次直销研究”，参会人数达到40余人，除了经济学家之外还首次出现了监督市场运行的政府官员。 

    第三次会议的背景正是媒体大肆揭露有关欺诈性金字塔销售计划引起社会祸害的时期。1994年8月11日，国家工商行政管理总局公布了第233号文件，发出了《关于制止多层次传销活动中违法行为的通告》。这是中国政府第一次发布全国性的直销规定，也就是说这标志着最早对直销业进行监管的国家职能部门应该就是工商总局了。 

    233号文件公布后，1994年9月北京召开了第四次直销研讨会，专门讨论了这个文件。40位参会人员均认为，工商总局的这个通知预示着国家将会发布一系列直销的规范性文件。 

    到1995年2月北京又召开了第五次研讨会，这次讨论的范围扩大到了全球市场领域，大约有50人参加了这次主题为“直销和中国国情的国际研讨会”。到会者在这次会议上提出了一个非常有建设性的问题，呼吁政府制定有关直销法规并能及时公布，同时参会者还建议成立直销协会，对行业进行监督。 

    这5次非官方组织的直销研讨会对中国直销业的发展具有非常重要的作用，同时也为中国政府提出了不得不进行“直销监管”这样一个命题。  


中华人民共和国国务院办公厅（以下简称国务院） 

    国务院在对于直销监管过程中，迄今为止共发布了6个重要文件。其中最为重要的文件是1998年颁布的《国务院关于禁止传销经营活动的通知》和2005年的《直销管理条例》和《禁止传销条例》。 

    上世纪90年代初期，直销进入中国并迅速发展，同时伴随着出现了影响社会稳定、扰乱经济秩序等现象，国家工商行政管理总局于是发布了制止多层次传销活动中违法行为的通告，然而因为传销概念的不明确为执行增加了难度，欺诈性金字塔销售活动仍然在各地继续蔓延，形成了全国性问题。因此，国务院认识到对于多层次的监管必须联合各职能部门协同作战，于是发布了《国务院办公厅关于停止发展多层次传销企业的通知》（第50号文件）指示，由工商总局、公安局、国家税务总局、海关总署、国内贸易部和国家经济委员会等部门共同监管传销企业。50号文件最重要的意义也在于指明了负责直销监管主要职能部门。 

    随后，各职能部门在1994～1998年间发布了一系列通知，来执行对于传销的监管以及非法传销的严厉打击。但是，非法传销活动生命力极度顽强，已经给社会秩序和国家安定带来非常明显的伤害，于是国务院于1998年4月颁布了第10号文件，决定全面禁止一切形式的传销经营活动，同时宣布一年前工商总局颁布的《传销管理办法》（第73号文件）失效。民间称这次禁令为“一刀切”。 

    2000年和2001年，国务院还分别发布了第55号和第80号文件，这两个文件的主要目的还是在于严厉打击禁止传销经营活动后继续非法传销经营的行为。 

    随着直销在中国发展的理性化趋势越来越强、WTO的承诺，以及直销发展的需要，中国政府到了必须为直销立法的时刻。在经历过10余年对直销监管的坎坷后，总结了多年来颁布的大小管理文件的实施经验，且在各职能部门的全力配合下，国务院终于于2005年8月10日第101次常务会议通过了《直销管理条例》和《禁止传销条例》，并于9月1日予以正式公布。 


中华人民共和国商务部 （以下简称商务部） 

    商务部对于直销行业的正式监管或许可以推算到中国加入WTO的那一刻了。2001年12月11日，当中国商务部代表在WTO协议中承诺三年后取消对“无固定地点的批发或零售服务”的限制，并及时制订执行法律来规范这个行业起，政府就必须得负责起对于中国直销的监管，而商务部注定是监管队伍中一个重要的角色。 

    随着直销立法时间的逼近，为了更好地起草好监管措施，2004年2月，应世界直销协会联盟的邀请，商务部派出8位官员赴美国华盛顿参加了直销研讨会，还就直销立法进行了近一个月的考察。2004年9月，商务部又牵头在厦门召开的“直销立法座谈会”上征求了企业的意见。2004年底商务部起草了《直销管理条例》（草案），于2005年1月提交国务院审批，并在2005年8月10通过国务院的审批，于2005年12月1日正式实施。另外商务部还起草了部门规章《推销员培训管理办法》送国务院审批。商务部这一系列动作主要表现了在直销监管中它主要起的是审批和监督作用。 

    直销管理条例和禁传条例都正式实施后，2005年12月15日商务部发布98号文件部署地方商务部相关机构对于直销企业申请牌照工作的具体措施后，12月31日，商务部又和工商总局联合发布了另一个公告，即第100号文件，该公告规定了规定于2006年12月1日废止之前工商总局等部门颁布的第455号、31号、88号、13号以及第6号文件。这些之前的文件均是针对转型的外资企业而制定的，而在直销四部办法都出台后不但没有立即停止，反而要延续12个月，这明显是给了这些转型企业12个月的过渡期，体现了政府以安定为原则、实现平稳过渡的监管措施。

国家工商行政管理总局（以下简称工商总局） 

    根据工商总局颁布的一系列文件大致可以把政府对于直销的监管分为几个阶段: 

一、1994—1997年政府管理无效期或者效果不明显期 

1.1994年到1995年，这个时间段可算做是中国直销业的试行阶段。 

    这个阶段，工商总局对于直销的监管主要放在查处多层次传销中的违法行为方面，先后颁布了第233、240、266号文件。因为当时工商总局领导根据调查发现，大多数传销公司都在从事欺诈性的金字塔销售计划，夸大宣传、高额入门费等情况非常普及，因此这段时间发布的大部分规定都只强调了对越来越多的传销操作的高度关注，以及强调制止和查处其中具有欺诈性的行为，但是都没有全面定义什么是传销活动或者什么是多层次传销活动。所幸的是这几个文件出台后，基本上限制了多层次传销企业的注册，最终通过审查共批准了41家多层次传销企业，13家分公司和5家单层次传销企业。 

2.1996年到1997年，这个时间段可以算做是直销业的审批和规范时期。 

    工商总局对于直销的监管主要是放在了企业的审批和行业的规范方面，先后颁布了第73和195号文件，在1996年4月的“从化会议”上给通过审查的41家企业颁发了《准许多层次传销意见书》，这是国家正式规范这个行业以来第一次颁发的传销经营许可证书。 

    从化会议很大程度上还促进了国家工商总局制订出一套比较清晰的传销管理办法，也就是1997年1月，发布的第73号文件及《传销管理办法》。这个管理办法首次全面阐述了管理目的、传销定义、发证程序等。另外，1997年工商总局还查处了我国首例内外勾结的非法传销案——德国“王牌88”网络层递式博彩活动。 

二、1998年——2004年政府管理“严打”期 

1.1998年传销被全面禁止。 

    尽管政府对遏止非法传销已经实施了多种监管办法，但是越来越多的迹象表明，政府对非法传销行为的蔓延非常担忧。于是，1998年，在多次调整效果不佳的情况下，国务院下达了禁止任何形式的传销活动的命令后，之前的一切传销管理办法全部失效，所有传销企业都必须转变经营方式。 

    因为1996年曾批准过41家传销企业，政府必须帮助他们顺利转型到其他经营方式，因此，工商局又联合对外贸易经济合作部、国内贸易局制订并颁布了第455号文件，要求这些企业转型为店铺经营。经过严格审批，当年共有10家以前批准过的传销企业获准转型经营。 

2.1999到2004年，传销被全面禁止，传销企业进入转型状态，政府全面严打非法传销。 

    这个阶段国务院以及各部门工作重心都转移到继续查处并打击非法传销上来，工商总局也不例外。在传销被禁止，正当企业转型后，部分未转型成功的企业打擦边球搞变相传销。因此，工商总局按国务院的指示把打传作为1999年的重要整顿活动，分别于当年4月在兰州和11月在昆明组织了两次有公安局和人民银行在内的跨部门会议，制定出打击传销和变相传销的计划。同时，因为在1998年允许传销企业转型后，变相传销大打擦边球，2002年工商总局再次联合其他部门针对出台了一个重要的文件——第31号文件。该文件再次强调了禁止任何人在中国利用传销模式经营。 

    工商局有数据说明，2003年9月至2004年10月，全国共查处2797起传销案件，清查1.1万个传销窝点，清理遣散传销人员20多万人次，并将248起案件转交公安机关惩处。其中最有影响力的是坑害近2000名大学生的“欧丽曼”非法传销案和山东淄博涉案金额超过3亿元人民币的“408”特大非法传销案。 

三、2005年，政府鼓励合法直销期 

直/传销概念清晰，明确禁止传销并开放直销。 

    2004年底，工商总局起草了《取缔非法传销条例》（草案，起草之初又名为《反金字塔欺诈条例》）。这个条例与《直销管理条例》联合起到了严格区分直销和各种形式的传销的作用，在继续大力打击非法传销的同时，鼓励合法直销。条例于2005年1月提交国务院审批，并在2005年8月10通过国务院的审批，于2005年11月1日正式实施。相对于商务部，工商总局在直销监管中则更多的体现了监督和打击非法经营的作用。 


其他职能部门 

    国务院早在1995年发布第50号文件时就指出了对于直销行业监管的主要部门，认为对于行业的监管不是某一个部门就能完成的，因此，除了上述几个部门在对于直销监管方面做了大量的工作之外，国务院其他部门也没闲着: 

1. 中华人民共和国对外贸易经济合作部:1998年6月和2002年2月，先后联合工商总局、国内贸易局制定帮助外资企业成功转型经营模式的计划，并进一步加强了管理工作。 

2. 中华人民共和国劳动和社会保障部（以下简称劳动和保障部）:虽然到目前为止，还没有合法的直销企业，直销培训具体操作还没有完全定性，但是在2006年1月26日，劳动和保障部邀请直销界相关专家召开了一次直销座谈会，讨论了“直销员岗位技能培训教程”等议题。并表示劳动和保障部将启动直销职业岗位技能培训项目。劳动和保障部要介入直销员的职业岗位培训，要帮助直销员很正规地提高素质，还要参与规范直销员的培训教材和师资的培训，劳动和保障部还想要在一个阶段成熟后，给直销员实施岗位准入证制度，希望能统筹管理直销劳动者的就业。 

3.国家税务总局（以下简称国税总局）:1997年7月1日，因为当时对于直销企业和直销行业的监管还很混乱，直销员的纳税也无可查证，因此，国税总局发布了《关于传销企业的传销员有关税务管理的通知》（第92号文件），要求传销企业每月为传销员代扣所应缴纳的税项。这是中国直销历史上第一个专门针对传销业的传销员而制定的税法。 


    当然，这其中还有其他未统计到的政府机关和民间组织在这10余年中对直销也做出过相应的监理措施，立场不同，出发点和监理措施则不同，对于在当前国情下还属于特殊行业的直销业，希望各监理机关和组织能更好地配合，完善未来的直销监管。