杨谦：立法的基础在于政府与企业的良性互动

    在人们传言的12月11日直销法规公布的日期过后，我们没有看到期盼已久的直销法规。显然，直销立法的进程至少在原来估计的间上是延迟了。近来各种媒体对此纷纷猜测，企业当然也各有各的想法。依我看，大多数企业也许还非常希望这种结果的出现。至少，那些名不正的企业反倒可以行而顺了。

    大陆的直销法规为何一波三折，迟迟难以出台?我认为这从几个方面可以解读。一是对于大陆来说，直销法规要解决的问题过于多元，以致在立法上要考虑太多的因素，因此在立法思想上必然存在着逐步清晰和逐步明确的过程。例如，大陆的直销发展更多地与社会稳定联系在一起，其立法意图在于避免出现社会乱象，但仅仅依靠直销立法来达到这样的目的肯定是不可能的，需要综合现有各种法律资源，这显然不是短期能够完成的。直销是一种经济影响有限而社会影响面非常大的行业，所涉及的问题极为复杂，有些问题甚至可能是现行法律无法解决的，因此慎而又慎地立法态度是完全可以理解的。二是大陆的法律体系比较复杂，立法的过程比较漫长，这也是直销立法难以尽快出台的原因。根据2004年7月开始实施的《行政许可法》的规定，行政部门的审批权必须由国务院立法授权，否则即是违法。这是大陆的法律进步，但对于行政部门的管理却多了一些限制。对直销的管理也会碰到类似的问题。我想这一点也是可以理解的。目前大家知道的直销法规将是国务院条例的法律层级，需要履行的程序决非短期完成。三是对立法的各种意见，必须找到一个尽量可行的方案，这也需要时间。这些不同意见包括政府部门之间的、政府与企业之间的，甚至还有不同企业之间的。

    例如，从现在传出来的厦门会议的精神，很多企业可能无法接受。而近来不断的修改，每一次都可能触动某一些既得利益群体的利益，不作适当的平衡，必然使法规无法有效实施。

    对于法规推迟出台的影响，我想主要是对政府的管理不利，对于企业来说反倒有了模糊的空间。至于坊间炒作的加入世贸的承诺问题，那并不是是问题。早在今年6月份，中国大陆就对外商投资商业企业做出了应该在12月份才应享有的开放举动，深获境外投资者的好评。至于直销的开放我认为不仅要看名义，更要看实际。目前世界上众多的外资直销公司均在大陆运作，已经形成了事实上的开放局面，对于外资企业不仅不是歧视，反倒有些开放过度，因此我认为并不存在中国大陆不兑现承诺的情况。开放本来就不是一天的界限，12月11日本来就是一个具有象征性的日子，它的平静渡过，应该是正常的。

    大陆在发展市场经济过程中，需要制定的法律法规太多，且都是新问题。即便是国际经验，对于大陆这样一个特殊的经济体来说，通常可借鉴之处也十分有限，稍有不慎，即会引起行业发展的副作用，反而降低政府的权威。例如，近来大陆制定的一个关于乳业发展的法规，其中一项关于鲜奶标志的规定，即在大陆全行业引起极大的争议，甚至有人指责政府的规定是为外资量身定做，已经在大陆闹得不亦乐乎了。我以为，大陆的市场处于全面开放的时期，需要特别处理好开放与稳定的关系，特别需要处理好民族企业与外资企业的关系。这一点对直销产业也至为必要。厦门会议关于直销开放的有关精神，也一直被人们认为对外资过于优惠，因此，审慎地修改有关的规定，恐怕在所难免。法规出台慢一些，总比乳业的规定引起轩然大波要好一些。这种态度完全可以取得业界的谅解。

    但是，从另一个角度看，未能如期公布有关法规，对政府的负面影响也客观存在。那就是业者和整个社会对未来管理的担心。人们会由各种误解，认为立法都如此困难，管理可能就会更加艰难。从这一点考虑，政府倒的确需要加快直销立法的步骤。目前直销的发展完全处于灰色地带，这给政府、企业和社会都带来诸多问题。这些问题有目共睹，但没有法规的确大大影响政府处理这些问题的效率和公信力。法规的推迟，虽然并不会对开放有实质性影响，但却可能表明政府对于直销产业立法的准备不够充分，产业研究的程度不够深入。因此，我倒认为立法的出台绝不可操之过急。真正需要解决的倒是政府与业界的良性互动，似乎这方面的工作还大有潜力，也会大有益处。以目前媒体透露的有关直销立法的草案来看，应该有很多条款还需要讨论，例如对奖金拨出比例、保证金的设立和使用、信息披露的问题、店铺设立的数量、产品生产的规定等等，都需要政府加强与业界的沟通。与其搞一部让业界很难遵守的法规，还不如在公布前与业界深入沟通，把需要吵的架全吵完。这是我们目前最期待的。