圆桌会议：直销立法规范化与“地方保护主义”

http://finance.tom.com ?工行特约报道?来源:?经贸世界 文/胡茜

　　上世纪90年代，地方审批权限的滥用，导致了国内数以千计传销公司的泛滥，而此种泛滥最终成为1998年国家“一刀切”的重要原因之一。


　　然而目前，在很多地方，“老鼠会”组织依旧猖獗着，这里有地方政府盘查不够严谨的问题，也有“地方保护”的问题。


　　为了即将开放的中国直销市场能够健康有序地发展，为了弄清楚直销行业中“地方保护”的危害，也为了更多消费者和老百姓的利益，我们组织了这次讨论。


　　希望，能给你有所启示和思索……


　　主持人：“地方保护”是什么？


　　王万军：我认为“地方保护”无论是在直销行业还是别的行业，都存在，且万变不离其宗，它主要表现在两个方面：其一，对当地企业实行保护，一方面是给其政策支持，另一方面是对其违法违规现象不实行制裁或轻微制裁；其二是在当地设置区域贸易壁垒，给外来企业设置竞争障碍，使外地企业不能享受当地企业同样的待遇。


　　第一方面，直销(包括1998年前的传销)企业凭借其对地方经济的快速提升作用，而寻觅部分地方政府官员给予明示或默许的“保护”，以及因此而带来了不菲收益的个人，以通风报信、包庇等行为给此类企业保护，而造成的“地方保护”。


　　对于第二个方面，我认为当时有两个因素造成了“地方保护”。其一是审批权下放到了地方，这为限制外地企业的进入提供了法律上的便利。另外，规定审批的企业只能在省内销售，拒绝了异地销售，这等于在法律上又断了外地企业的后路，因为这使在当地未能得到审批的企业即使想通过业务人员的渗透进入该地市场都失去了法律上的可能。如果外地企业要“霸王硬上弓”，那么只能招来“大刑侍侯”，要么等着法律制裁，要么花钱摆平。当然外地企业更多的是选择花钱摆平，这又进一步助长了权利腐败。


　　天　问：“地方保护”保护什么？说白了就是保一方的地方官的政绩、保地方税收，直销牌照作为稀缺资源，下放到省级政府，实际上是一定程度上形成了权力外租的现象，然后，这些直销企业自然得到一地父母官和职能部门的保护。


　　主持人：“地方保护”危害何在？


　　白　木：其实，“地方保护”在国家经济发展的方方面面都有危害，但是如果和非法传销结合起来危害就更加巨大，一是非法传销者可以借“地方保护”来作为自己是“合法”的托词，骗取更多的人上当；二是把东窗事发后的矛盾和黑锅都转嫁给了政府，很多人上当受骗之后，由于“上线”消失无踪，他们就只有向政府部门施压，于是，去党政机关聚众闹事便成了他们的经常性手段，严重地危害了社会的稳定。


　　主持人：“地方保护”何以存在？其依存的土壤是什么？


　　曲玉军：我认为“地方保护”的历史成因主要分两部分：


　　1.一些地方政府部门内的“蛀虫”，在金钱的引诱下会视法律法规于不顾，铤而走险，上有政策下有对策，那“地方保护”的存在就成为了必然！


　　2.在一定程度上，非法传销给当地经济带来较大的发展。比如《经贸世界》2期杂志中提到：


　　一名“老鼠”告诉记者，他们所在地的“老鼠”有20多万，这20多万“老鼠”极大的拉动了当地的经济。


　　每办一个暂住证是5元，这一项，每年都给当地政府就上缴了100万；每拉来一个“下线”，会用去电话费100元左右，这20万人会给当地电信贡献电话费20,000万元；平均10人一间房子，房租平均每月300元，每月会付给当地600万房租；每天两顿饭，每人每顿1元的标准，每月这20万人的1,200万，也贡献给了当地。


　　当地民众也得到不少好处，例如出租房屋、卖日用品的小卖部等等，可谓受益菲浅，那么，保护这些“财神爷”也就是再自然不过的事了。(参见河南报业2003年7月21日名为《非法传销为何死而不僵 传销新动向部分人为虎作伥》之报道)


　　詹　庆：现实中，一些地方政府对非法传销的保护，可谓是泛滥且屡禁不止。究其根源来看，首先，我国的分税制使地方政府具有追求扩大本地经济利益的动力。即使非法传销为我国法律所禁止，地方政府也难抵其带来巨大经济效益的诱惑。其次，非法传销使当地GDP增长、居民收入水平提高的表象，对当地政府官员来说，是其可以吹嘘的政绩。


　　再次，地方执法机构的设置以及人员配备是属地化的，法院等执法机构、司法机构对地方有很大的依赖性，这也为“地方保护”行为创造了条件。 


　　另外，由于我国传统上，是乡土社会，极其重视本土人情关系，“地方保护”也有其产生的社会基础。


　　最后一个重要原因在于，我国对直销市场的法律规范不够健全，造成制度缺失，使“地方保护”有机可乘。


　　王万军： 2004年2月，世界直销协会联盟在提交给商务部官员的提案中认为，1997年《传销管理办法》出台后，未能从法律上进行区分直销和非法传销。根据当时的管理经验，认为单层次传销是合法的，也容易管理，而多层次传销是非法的，难于管理。在这种思想的引导下，国家将单层次传销的审批权下放到了地方。


　　当时采用这种单层次合法、多层次非法的分类方式，确实也在一定程度上起到了打击非法传销的目的。不过，由于没有从法律角度区分，非法传销公司很快发现将自己伪装成单层次传销公司后，不但可以躲过法律方面的问题，而且可以更具备欺骗性。在中央政府层面的管理都跟不上来的情况下，地方政府对区别合法与非法更是有心无力了。


　　在法律上未能区分，给了少数政府官员弄权的空间，也出现了拿牌掮客。坊间一直流传部分掮客通过给企业和官员牵线猛赚了一笔。因为审批权是稀缺的公权资源，权钱交易自然有了市场。拿人家的手软，自然要对审批的企业进行保护。至于众所周知的税收、扩大就业等等，那只不过是权钱交易后的衍生品，除了确实有这种地方利益外，更多的是用来粉饰权钱交易后的后果而已。其实当时非法传销给社会和消费者带来的负面影响连老百姓都知道，难道官员不知道吗？


　　总的来说，出现当时的情况，最重要的是国家管理跟不上来，未能在法律上区分合法与非法，这种观点在《南风窗》总编秦朔那篇《禁止传销 玉石俱焚》的文章里也有讲到。


　　天　问：王万军提到单多层次直销概念与规则的模糊，确实是当年造成地方温床养“老鼠会”公司的重要原因。因此，从这个意义上讲，“地方保护”何以存在的原因还是要归结于法制的不健全和执法人员不懂直销、不懂专业的根本。这好比一个球场上，参赛的球员、球队都知道球赛的游戏准则和犯规伎俩，如果裁判不懂规则，那这场球赛，会是一个什么结果？因此，提高政府人员的专业程度，时下正在酝酿的直销协会或者能根本性解决一些此方面的问题。这当中，还有一个重要的原则是，直销立法过程应该是透明化的，才符合规律办事，在这一点上，目前政府对直销立法与规范过程的讳莫如深，更是造成了业界谣言满天飞的局面。


　　主持人：哲语说：“存在的就是合理的”，那么，“地方保护”的存在是否也有其合理的一面？


　　白　木：“地方保护”的存在，有其合理性，因为私欲。考虑的仅仅是地方上的经济，官员的政绩，当然也有极少数的私囊贪婪。而就直销行业的“地方保护”，还有一个原因就是对直销的懵懂。这就是存在的合理解释。


　　詹　庆：个人认为，一方面，一些地方政府对非法传销的保护，又使直销行业为之所累。圈钱骗人的异地传销，不仅使其臭名昭著，更使直销业混乱不堪。另一方面，直销行业也离不开“地方保护”。从这个角度来看，一些正规的直销企业生产基地所在的地方政府部门充分体会到了直销行业所带来的丰厚利益，例如较高的利税，就业问题的解决，当地经济的增长等等，自然对其呵护有加。所以，我们应该谴责其对非法传销的“地方保护”行为，而政府对正规直销行业及市场的有效监督管理，从而引导其健康、有序的发展，应该是我们需要的良性保护。


　　徐　静：我认为，外资先行如果成为定局，“地方保护”就必然存在。“地方保护”在一定程度上也是在保护中国内地的直销企业，从某种角度来讲，其存在也有其可取性。中国庞大的消费市场不可能让外资独享，中国没有自己的直销企业就不能称作是中国的直销行业。只要内资企业不违反先行法律、法规，也应该给他们合理的生存空间。这是中国政府必然的做法，同时也预示着内资直销企业还有很多不完善的地方，在等待时机对内资放开之前，“地方保护”就显得尤其重要了。


　　在这里，我要提到一点：中国的体制一直是法律和政策互补。在外资先行的法律制定下，内资不立法，就是可以给内资更大的政策倾斜，以保护民族企业的生存。“地方保护”是特定环境下的产物，我认为控制不控制取决于政府，如果政府是有意采取“地方保护”以政策上倾斜来寻求平衡，就不可能“一刀切”似地全部控制。如果不是政府行为，政府会有严格的控制办法，


　　我认为这也是地方政府寻找一个平衡点，尽量给内资发展机会的一个方式。如果只是归结到官员腐败，是片面的或者说是偏激的。


　　当然，我也提到了一个“寻求平衡点”，也就是一定要“平衡”，如果过了，就该有所控制。


　　主持人：2004年直销立法前后，有无可能依然存在“地方保护”？如果存在成为必然，它又会以何种表象体现出来？跟立法前有何差别？


　　曲玉军：一定会存在，因为既得利益者是不可能轻易放弃这块难得的“肥肉”的。而且和以前基本上没有什么两样，只是，其运作的公司不发展当地人。


　　在政府出台法律之前，非法公司会以倍增的形式分裂！而另一方面，很多“老鼠会”人员知道这种模式在立法后进不了市场，为赚取更多的“钱”，会狗急跳墙，单拉出去，随便找些产品或公司，谋取暴利！他们的操作更分散隐秘、发展速度快、很难被根除，换各种各样的名称，而最为通常作法，是以正常的销售公司形式在工商注册，行网络营销、连锁加盟等极易混淆的模式。


　　而那些“地方保护”者更是借其隐蔽性、复杂性以及分散性，表面上打击，背地里扶植，走过场，也更加地聪明了！


　　在直销法出台之前，政府根本就无法控制这些不断涌现的传销公司的出现，应该说，政府在这一块上是有些力不从心的。


　　天 问：“地方保护”问题，其实是一个长久话题。规律看透了，就是一个完善与发展眼光来走的过程了。所以，直销立法与否都将会在一定历史阶段内长期存在“地方保护”。就其表现形式与差别，我个人以为，主要表现在拿到直销牌照和没拿到直销牌照的区别。有牌的当然是大行其道，无牌的又会在“地方保护”之下用变通的名义进行直销甚至是“老鼠会”的实质性运作。


　　白 木：肯定存在，我敢说，很多地方政府在保护了一些“老鼠会”组织后，他还不知道自己所保护的是“老鼠会”组织。我们不能说地方政府不聪明，只能说“老鼠会”太狡猾。


　　主持人：面对如此隐蔽、复杂的“地方保护”，如何规范与制约，才能使其得到比较合理地控制？ 


　　曲玉军：我的建议是，团队与公司分开管理！多层次直销企业由国家工商总局来审批和管理。销售团队由商务部和成立的直销协会联合审批与管理 (发给其唯一的正规的直销员证书) 。企业不能私自组建团队，只对团队进行培训，不直接管理，也能避免团队乱跳槽！ 


　　王万军：我认为可以从4个方面来进行规范：


　　1.从法律上界定正规直销与非法传销。在没有明确的法律界定之前，将为“地方保护”提供很好的借口，而进行了法律上的清晰界定，地方政府要对非法传销进行保护，将会冒违背法律法规的风险，这无疑增加了政府偏袒的风险成本。另外，即使政府愿意承担该风险成本，因为有了法律的界定，社会各界的监督也有了尺度，同样会制约地方政府部门的“地方保护”。


　　2.政府相关职能部门的监督。“地方保护”的出现，往往是在各职能部门权责不清的情况下，由某部门处于某种利益的考虑而得以实施，因缺少监督机制而得逞。在法律的框架下设置相关的政府职能部门，明确各职能部门的权利和责任，并且建立相互制约的监督机制，便是可行之道。这不仅仅只是工商行政管理部门的事情，还需要其他更多的政府部门参与管理。例如对触及刑律的，就需要司法机关的介入。


　　3.行业协会的建立。我们这里所讲的“地方保护”是指违法的监管混乱问题。行业协会对违反行业规范的公司以不颁发许可证的方式予以监控。而政府职能部门在监管时，亦会通过行业协会了解其具体表象，那么行业协会和政府之间就会有一个相互促进的关系。


　　4.媒体监督。媒体有两方面的作用，其一，对当地政府某些既得利益者或是某些民众对非法传销公司的包庇行为进行曝光，起到新闻媒体的大众监督作用；其二，大众教育。50％的民众都知道传销，但只是一知半解，对如何正确区分正规直销与非法传销没有概念。同时，因苍头小利而包庇非法传销，给政府部门执法添加了更大的难度。政府部门的教育普及度不够时，媒体的教育作用就显得尢为重要了。


　　徐　静：我认为，首先也是要在法律上界定正规直销与非法传销，这样政府才能通过政策和法律的手段，打击非法传销，保护合法直销，让直销企业向健康的方向发展。比如：可以在直销法之外制订一些部门规章、决定以及参照条例等等。


　　这里，王万军提到的行业协会的监管问题，有一点我想提醒大家注意：监管部门只能是工商和公安部门，行业协会参与监管是违犯宪法的。作为自律组织，行业协会只是一个民间机构，没有法律赋予的权利，不可能实施管理职能，它只能把呼吁带进国家机关，对其起到一定程度的影响，但其性质已决定了它不能解决“地方保护”。


　　　　詹　庆：“地方保护”有着复杂的利益因素、深厚的社会基础和制度缺失问题。


　　从近的来说，政府的主要角色是制订和完善平等对待每个市场主体的游戏规则。那么，要控制“地方保护”，就要为直销市场提供充分的制度保证，即出台一个严格、科学、周密的直销法，完善相关配套法规，规范直销行为，严厉打击非法传销活动，增大对非法传销保护的成本。例如我国第一部有关查处传销和变相传销的地方法规：《沈阳市查处传销和变相传销办法》就规定“各级人民政府及相关部门的主管领导是该级政府或部门查处传销的第一责任人。”


　　另外，相关政府官员要对直销有正确的认识，并充分意识到非法传销的严重危害性，直销企业还可以组成同业公会，由同业公会出面聘请专家协助政府管理，增加治理手段的高效性，同时也可以避免“地方保护”的滋生，由此构建一个良性互动的经济治理结构。


　　从远的来说，要更大程序地解决“地方保护”，就要对地方政府削权、减利，就必须推进经济体制改革的力度，真正建立市场经济体制，通过市场进行经济利益分配，来控制和消除权力“寻租”的基础。同时，提倡“大市场，小政府”，转变政府经济职能。当然，这是需要一个长远的过程，并不是一天两天就能完成的。


　　天　问：其实，最根本的是加大个人信用体制的建立，加强政府政务电子化、企业经营电子商务化，这样就可以很大程度上监控各类经营行为。对于“地方保护”，其根本就是对人的管理，对直销商的管理，把那些非法传销企业的生存基础管理好了，一切问题都迎刃而解了。


　　白　木：我补充一点：普及直销知识。“地方保护”的出现，主要的问题在于“老鼠会”组织。如果消除了“老鼠会”组织，即使有“地方保护”，也没有多大的危害，而根除“老鼠会”最好的方式，就是提高全民意识。真伪善恶清楚了，眼睛也就亮了，道路，也就清晰了……