中国直销立法：直销法规不应仓促出台（1）

    特邀嘉宾：

     薛荣久(中国世贸组织研究会第一副会长、对外经贸大学教授、博士生导师)

      刘凯湘(北京大学法学院教授、博士生导师)

      秦永楠(中国经济体制改革研究会管理研究所理事长)

      梅新育(商务部博士后研究员)

      王万军(《21世纪经济报道》记者，直销现象独立研究人)

      白 木(中国直销研究专家，资深传媒人)

      天 问(中国直销传播网CEO)

      建议一 立法参与者应具备广泛性

主持人：直销立法参与者应具备广泛性，那么这个广泛性的范围是什么？

王万军：由于直销管理的复杂性，又是新兴行业，我国法律专家和政府主管部门应该说是一边探索一边立法，而直销立法又迫在眉睫，仅靠法律专家和政府主管部门显然不够，这就需要各方面人士的广泛参与。首先是成熟的直销企业，由于了解国际市场游戏规则，又熟悉中国国情，这是一支可以依靠的力量。另外世界直销协会联盟有管理的经验，对中国直销立法抱有极大的热情，并已向中国政府提交了多种方案，同样是借助的对象。由于以上力量多为外资力量，而直销立法同样要面临对内资企业管理的问题，这也需要听取内资企业的意见。

    此外，经济学家、民间人士自然不可或缺。更重要的是，由于直销管理涉及到复杂的人际关系，从我国国情出发，应该考虑社会学家的参与。

    在“厦门会议”上，国务院法制办有关人员透露，从去年开始，所有立法在上报国务院之前会举行听证会。由于直销立法目前还并不确定是法律、规章还是部门管理条例，所以举行听证会是非常必要的。

    天 问：除了法学家、外资直销企业的参与，同时还得有民族直销企业的参与。更为重要的是，不能忽略国内业界研究专家和资深直销商参与，因为他们来源于实战，知道什么是炒作，什么是违规，更知道什么是正常现象和可控制范畴。

    建议二 法规不应仓促出台

  主持人：直销法规的出台时间应如何安排？

  王万军：按照加入WTO的承诺，直销立法应该是在2004年底出台。但由于直销行业的复杂性和我国国情的复杂性，目前直销立法能否在年底出台，业内持谨慎态度。如果为了兑现承诺仓促出台，一部不完善的法规所引发的危害会更大，结果会导致执行不下去的情况。例如我国以前有《传销管理办法》，但还是被许多企业钻了法律空子而引发了严重的社会问题，并导致了后来的“一刀切”政策出台。而在兑现WTO承诺方面，亦有不少国家根据具体情况推迟兑现的现象。

    故直销立法的出台时间，应该以直销立法是否完善为前提，在这个前提下再考虑兑现承诺的时间表。如果不能做到，推迟出来也未尝不可，这也会获得外界的认同。安利全球对外事务总监侯立威就曾表示，如果是一部不成熟的法律，还不如推迟一点出台。

    建议三 合理借鉴海外直销法规经验

    主持人：合理借鉴海外直销法规的经验，应该从哪些方面来进行约束和管理中国未来的直销行业？

    薛荣久：根据国外的经验，我认为国家立法机构可以从以下一些方面入手：

    第一， 降低入会费

    这是控制非法传销的有力措施之一。美国联邦贸易委员会规定：直销公司对新加入直销商的入会费，在加入后的6个月内，不能超过500美元。美国各州法律一般也规定在100～500美元之间。英国规定，新加入者支付的入会费，在7天之内超过75英镑即为非法。无论这75英镑是买产品、工具，还是买其他服务。

    第二，在限制直销商欺诈的基础上保障直销商的合法权益

    给直销商强加一个较大产品的购买额，这是非法传销公司常采用的一个手段，这一手段称为存货负担，非法传销公司以此获取非法的快速资金积累。这一点，有关国家通过两种方式进行制止：一是硬性规定，比如加拿大多层次直销法规定，如果“直销公司故意把一个在商业上是不合理的数量的产品卖给参与者”，此行为则属非法传销行为；二是间接约束。这点就体现在直销商的退货制度的完善上。

    第三，禁止通过推荐直销商加入而直接获取佣金

    这也是各国反非法传销行为的一个措施。允许直销商通过发展下线获取奖金，很明显是引诱直销商尽量多的猎人头，因为他不必销售商品，只要尽量多的拉人入伙，就能发财致富。美国各州的反金字塔法严禁直销商通过发展下线获得奖金。各州法律规定，合法直销公司不能对直销商发展下线支付任何奖励，上线只能通过下线销售额获得奖励。

    第四，国外法规制度，我们只能作为一个立法参考，而不能全盘引进

    我国的市场经济是从计划经济转变而来的，虽然转变了，但在很多环节上，比如税收制度、工商管理制度还有异于西方国家，对于这个行业的规范，只能慢慢来。我的建议是：先结合中国市场经济发展的实际情况，在现有的《公司法》、《反不公平竞争法》、《消费者权益保护法》等法规的基础上，适当补充一些条款，暂时建立一套有中国特色的直销行为规范标准，经过5～8年的实践以后，再逐步考虑与国际接轨。

    建议四 从四个方面规划立法内容

    主持人：立法的内容是目前议论最多，也变数最大的，但万变不离其踪，总有个归结点，那么这些归结点是什么？

    秦永楠：第一，首先要对“直销”进行界定，严格的界定

    这个界定要有详细的定性，尽量减少描述性语言，直接告诉人们你能做什么，你不能做什么，用划分得非常清楚的明确语言。

    第二，规定相应的惩罚措施

    只有这样一种严格的法律环境才能使直销业健康发展，当然这里面要注意严密性和易操作性的统一。严密性主要表现在两个方面，其一是由于直销方面的特殊性，应对直接涉及到的商业活动进行系统的界定，使之成为一个系统的概念群。其二，还应该对直销商业活动中涉及到的各类人员的责任和权力范围进行明确界定，比如说买方、卖方，政府专门管理人员构成完整的直销商业群落。接着就是有一个全面监管的问题，包括对消费者、政府的监督管理。

    第三，成立直销行业协会

    根据我国的属地管理原则，建立区域性的销售分公司，由分公司和行业协会联系具体工作。这样的话，通过一些属地的管理原则和我国的管理体制结合起来。

    第四，加大立法过程的透明度

    因为直销立法涉及到这样大的一个行业，从业人员估计有几千万以上，众多的人参与其中，而不是少数人的事情。中国经济的持续发展需要中国直销业的发展，所以政府要广开言路，多方求证。

    建议五 制定适合中国国情的企业

    准入门槛

    主持人：四大准入门槛引发了更多的思考和争论，需要给企业设立这样的进入门槛吗？如果需要，政府应该怎么设置？

    秦永楠：中国直销立法，应该是鼓励内资企业和外资企业，中小企业和跨国公司进行平等的竞争。中小企业，尤其是内资的中小企业得到平等竞争的权力，既符合市场竞争的原则，同时也符合对市场经济的公共管理中扶植中小企业、抑制垄断的基本原则。与此同时，直销业的立法也需要考虑就业的因素，中小企业一直是我国解决就业问题的重要力量。如果将企业准入的门槛设置得太高，将使中小企业难以进入，这不符合我国关于促进中小企业发展的方向。所以我建议对内资企业的准入门槛不要设置太高。

    梅新育：为了避免直销再次滑入非法传销的泥潭，在直销立法时，相关部门有意对直销业设置较高的市场准入门槛。这在短期内确实能够达到整顿市场秩序的目的，但较高的市场门槛容易造成寡头垄断的局面，从长远来看，这对于行业和对于消费者都不利。

    刘凯湘：对于这个门槛怎样来界定，政府应该考虑众多的因素，并从几个层次来分析。

    1. 注册资本，内外有别

    现在的初步设想是外资的注册资本为1,000万美元，如果让内资企业也采取这个标准，是不妥当的，我们不能用外资的规定来要求内资。假如内资与外资同时开放，可以这样做。如果实行外资先行，内资跟进的策略，注册资本就不应一样，对内资企业设定500 ～1,000万人民币比较合理。

    2.判定范围和判定要求

    通常来说直销企业应设有生产优质产品的工厂，只能销售本公司生产的产品，而且这种产品应该符合某种标准。政府在制订范围时可以分不同的类型，如保健品行业，化妆品行业，要分门别类，这是一个主张标准的途径。

    3.运作方式应该是专卖店加雇佣推销员

    直销原本是一种无店铺销售方式，但由于中国具体的国情、市场的成熟度及消费者的心理都影响和制约着这一行业的发展。而安利，完美等公司转型后在专卖店加雇佣推销的方面积累了很好的经验，也获得了有关部门及消费者的认可，这是可以借鉴的。在此基础上，还可以对店铺的设立标准有所要求，比如规定同一城市、地区开了两家以上店铺的相关规定；全国范围内开设的店铺总量规定等等。其中，还应对异地分公司的法律地位界定、产品质量纠纷解决归属权、分公司执照颁发问题等在立法中进行严格规定。

    4.直销商的资格要求

    此一要求不能太高。其要求可以包括：下线数量、培训师资格认证等等。今后可以通过直销立法的辅助性原则予以规定。

    5.保证金制度

    保证金制度可以按直销企业的注册资本来算，也可以按销售额来计算，甚至是按月份的销售额的总和来算，建议在立法上要有一个规定。

    王万军：对企业进入市场设置的具体门槛，应该做到内外有别，我赞成。另外在设置门槛的时候也不要搞“一刀切”，应该根据企业的性质和规模设定一定的层级。因为设置门槛是为了保护直销商队伍和消费者，企业性质和规模不同，它所承担的“保护责任”会有大有小。例如一家拥有5万名直销商队伍的企业与拥有15万名业务队伍的企业，其“保护责任”便有大有小，其所交纳的保证金应该属于不同的层级。

    天 问：根本上来讲，我个人以为企业门槛不是直销立法解决的可操作性问题的核心！一个企业投资注册额度越大，可能会更安全，但不代表这家企业不出问题。直销操作的社会效应问题一直是我和我创办的中国直销传播网核心关注的问题之一。从门槛的角度，我不赞成同外资企业一样的门槛，那会造成内资企业被逼死或者是做假注册的现象。在这一块中国人向来脑袋灵活，上有政策下有对策，是解决不了根本问题的。

    相反，真正应该规范的是公司对直销商的政策与程序问题。一般直销企业都会针对直销商有一个标准和管理和约束章程，就是指这个政策与程序。我个人在这方面有近十来年的一个经验摸索，认为可以有比较多的可操作规定出来，其主要分析有以下几点：

    一、直销商加入会籍门槛问题：建议控制在2,000元以内，以适应中国平民创业的国情。这个门槛必须是具有推荐和经营权的门槛，不可以制度中变相规避，比如有的公司规定加入只要300元的资料费，但要求购货达到10,000元上以才能推荐别人和拿到其他奖金，其实质就是变相提高门槛，直销商操作时就会要求下线直接购买10,000元的货物，造成大面积炒作现象！

    二、直销商推荐下线，其下线加入绝对不能有直接推荐奖金可拿，避免拉人头动机，当然，更不能以人头来计算奖金！

    三、直销商月购货额和维持压力不得超过3,000～5,000元，否则那不是做销售，根本上讲是囤货！也不符合直销商的平均正常销售指数状况。如果确有销售额巨大的情形，如团购，当以有相关企业单位佐之证明。

    四、产品价格控制来避免炒作囤货，如海外某直销公司规定即非常科学，他的优惠顾客和直销商的自用产品只允许限制在200积分以内，可以是最低折扣价(相当于七折左右)，而超过部分必按批八折进货，再按全国统一零售价零售(全价)，有效避免了囤货炒作。因为优惠顾客可以几乎免费加入，囤货者将得不偿失。

    五、对于聚会问题进行严格控制，这个控制不是说人数控制问题，应该设立在直销行业内实行讲师认证、等级制，什么样讲师做多少人数的会议培训，必须严格报备和管理，以利于政府监控集体洗脑的非法运作！

    六、随着计算机监控的逐渐成熟，要求直销企业将制度演算备份到相关管理部门，同时要求提交相关电子报表到相关税务和工商部门，以利于国家宏观监控地区性过热经济现象！

    如果以上规定在直销立法中要求直销公司在此框架原则下再制订征对直销商的政策与程序，某种意义上比较妥善地保护了低层直销商的利益和安全！

    建议六 缓和立法过程中的三大矛盾

    主持人：1.鼓励竞争与规范市场秩序之间的矛盾

    王万军：我认为目前还处于规范市场阶段，而不应鼓励竞争。只有在一个规范的市场环境下，竞争才能有序进行。目前我国直销市场还很不规范，如果提倡竞争，甚至出台鼓励竞争的政策，只能引发更多的问题，所以现在应该是大力规范市场，甚至可以设置一些条件暂时来限制竞争。

    另外，竞争更多的是市场行为，是企业的自发行为，不鼓励也会自发产生。只有发展到一定阶段后，甚至是出现一家或几家独大局面的时候，才需要出台相关政策来鼓励竞争。

    天 问：这取决于对直销概念的普及程度。普及得越开、越透，直销企业的竞争也越容易。如果有这个前提，则尽可以鼓励竞争，降低直销企业门槛。在规范市场秩序方面，直销立法的可操作性越高，问题也就更容易解决。

    主持人：2.保护内资企业利益和规范市场秩序之间的矛盾

    梅新育：维护民族资本利益是主权国家政府义不容辞的责任。当前中国直销业的现实情况，依然是外资企业的资本、管理实力远远超越内资企业，在直销业态中，还缺少能够“叫板”跨国巨头的内资企业。在这种情况下，为了规范市场秩序而设置较高的市场准入门槛，必然与保护内资企业利益的目标发生冲突。

    天 问：保护内资企业最为重要的是给他们一个适合发展的空间和进入门槛，在这一点上，我以为切合国情来考虑较好，而不是纯向外资看齐，毕竟我们不能让强大的外资企业来制订我们自己国土上的游戏规则。此外，说到规范的矛盾，除了前述可操作性外，个人以为对于执法监督人员需要一个有效的培训。试想一个不懂球赛规则的人员，被指定了作为赛场的裁判，后果是不堪设想的！参赛的是企业与直销商，最终可能会对裁判的不满，而导致政府与法规本身公信力的下降。

    主持人：3.直销公司遏制直销商违规和消费者利益之间的矛盾

    刘凯湘：事实上直销立法目的就是直销涉及到的利害当事人三方利益的平衡问题。直销有三方当事人，第一是直销企业以及之前所涉及到的一些店铺、分公司；第二是直销商；第三是消费者。当然很多情况下二、三是相对重合的，直销商一方面有消费，同时也有销售。这三者当中各自的利益追求是不同的：直销企业和直销商有利益冲突问题，比如直销商的利润高，直销企业的利润就下降。如果保证直销企业、直销商都有获利的空间，那么如何保障消费者合法的权益不受到侵害？权力的保障涉及到侵权的问题，在直销业当中容易涉及到直销立法权益的，如冷静期权力、退货权、隐私权等，直销企业要有这个纪律上的要求。还有赔偿权力，应该规定一个店铺与企业有个连带责任来保护消费者的权益。企业与消费者或是店铺发生纠纷的时候，可以采用仲裁、诉讼或是行业解决。直销业成立协会是非常必要的，而且在法律允许下成立，就以行业自律来解决消费者和企业之间的权益纠纷。

    梅新育：由于消费者缺乏其他了解产品的渠道，只能听销售人员的介绍，更容易诱发直销商违规加价、谋取非分利益的冲动。直销企业一般通过加强监管和给直销商高额奖励来“高薪养廉”，但“高薪养廉”的做法又会增加渠道成本。在这一矛盾中如何平衡各方利益虽然是企业行为，但法规应当引导、推动企业制订措施，实现规范有效的管理。

    建议七 确立监督管理机构

    主持人：未来的监督管理机构应该如何设置最为合理？

    秦永楠：对直销业的监督管理机构的设置上，应充分考虑直销业的特点以及对原有的直销业的管理经验，在充分讨论、对话的基础上进行论证，寻找到一种新的管理方式和机构设置。

    天 问：立法之后，除了工商局公平交易处正常的执法之外，其实可以借鉴消费者协会机制，由各大直销公司设专员配合工商、税务、公安等政府部门，联合成立专项工作委员会，针对各公司、直销商的直销违法活动进行仲裁和处理。这可以在很大程度上弥补执法部门执法力度的不足。

    白 木：这个联合工作委员会的提议非常好，可以动员整个社会的力量来促进直销市场的规范。比如，还可将法律专家和业界专家作为顾问，媒体、直销商作为信息举报者等。

    建议八 杜绝“老鼠会”

    (编者注：直销立法的关键目的之一即是在中国彻底杜绝“老鼠会”，因此，在此次立法大建议专题中，我们不得不把杜绝“老鼠会”专列于建议八。)

    主持人：在立法中应如何规定正当直销与“老鼠会”的区分方式？

    王万军：可以设两个法规来区分，第一是冷静期，第二是退货制度。

    冷静期：就是在一定的期限内，销售商或顾客可以终止所签的销售合同而不承担任何义务，并且所购产品也可以全额退还。

    退货权利：直销商可以在一定期限内将未受损耗的、仍具有销售价值的产品退回给公司。

    虽然许多非法传销公司表面上也会具备这两个条件，但往往会设置苛刻的条件，使这两大原则如同虚设。多层次直销和“老鼠会”的根本区别之一就在于“产品的销售基础”。多层次直销是将优质产品直接销售给消费者，同时公司的退货保障政策保护直销商免受经济上的损失。而“老鼠会”基本上是依赖于拉人头，通过收取各种所谓的入会费来达到非法集资的目的。可以通过以下4个方法加以辨别：

    1.加入成为直销商的条件，是否需要交缴高额的入会费或要认购相当金额的产品。

    2.直销商的收入来源是否主要来自介绍他人入会时所抽取的佣金，而非来自销售产品的利润以及所介绍他人加入推广产品的业绩奖金。

    3.公司是否灌输一种不劳而获或者说短期便可以赚大钱的理念。

    4.公司是否接受退货，或退货的期限极短，而公司在遇到退货问题时，百般推诿、搪塞。

    主持人：采取什么样的措施根除“老鼠会”？

    白 木：第一，对直销市场的管理长抓不懈，不断打击非法传销的同时杜绝地方保护主义

    地方保护主义和非法传销结合起来危害很大：一是非法传销可以借地方保护来给自己披上“合法”的外衣；二是一旦公司出现崩盘，矛盾和黑锅都转嫁给了政府。可以这样说，地方保护主义就是“老鼠会”滋生的温床，这一点上，政府要引起足够的重视。

    第二，普及直销知识

    中国直销市场“老鼠会”曾一度猖獗，原因之一即老百姓的直销知识贫乏，才被非法传销利用。政府只有加强对直销知识、理念的宣传，教育广大民众如何区分正当直销和非法传销，才能减少其生存空间，从根本上解决问题。

    第三，直销公司的审批权力由国家相关部委集中管理

    20世纪90年代初，直销进入中国市场，政府曾将对直销公司的审核审批权限下放到地方政府，考虑有利于促进地方经济，地方政府在对直销公司审批上大开绿灯，导致其遍地开花。直销公司繁衍速度过快和直销商的盲目跟进，导致管理、培训、沟通、产品跟不上，引导不到位，加之部份直销商对直销认识不深，使不少公司因此走入了死胡同，直销市场混乱不堪。此为前车之鉴。

    第四，加强直销学术理论的研究

    增加学术理论的研究，能及时发现直销模式当中的漏洞，并将之修缮完备，让直销更完美的服务于大众。